OKRUGLI STO
Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina (u daljem tekstu: Zakon) donet je u nekadašnjoj federalnoj državi -Saveznoj Republici Jugoslaviji, 2002. godine. Ova analiza se bavi prikazom izmena i dopuna, prikazom sudske prakse i ocenom primene ovog zakona u praksi.
Zakon je izmenjen i dopunjen 20.06.2018. godine. U obrazloženju Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona izneto je sledeće: „Razlozi za donošenje izmena i dopuna utvrđeni su Akcionim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina koji je Vlada Republike Srbije usvojila na osnovu Akcionog plana za pregovaračko poglavlje 23, a kojim se Republika Srbija opredelila za strateško unapređenje institucionalnog i zakonodavnog okvira u oblasti ljudskih i manjinskih prava. Razlozi za donošenje ovog zakona oličeni su i u potrebi usklađivanja Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina sa izmenama koje su u pravnom sistemu naše zemlje usledile nakon njegovog usvajanja 2002. godine, kao i u prilagođavanju pojedinih rešenja stvarnim potrebama unapređenja položaja nacionalnih manjina u Republici Srbiji”.
Predmet uređivanja i struktura Zakona
Zakonom se uređuje način ostvarivanja individualnih i kolektivnih prava koja su Ustavom Republike Srbije i potvrđenim međunarodnim ugovorima zajemčena pripadnicima nacionalnih manjina.
Zakon je podeljen u sedam delova: Opšte odredbe, Osnovna načela, Prava na očuvanje posebnosti, Delotvorno učešće u odlučivanju o pitanjima posebnosti, u vlasti i u upravi, Zaštita prava i sloboda manjina, Kaznene, Prelazne i završne odredbe.
U odnosu na prvobitnu verziju, izmenama i dopunama dodat je novi deo-Kaznene odredbe Zakona, kao i određeni broj novih članova.
Prikaz osnovnih rešenja
Članom 2. Zakona propisano je određenje nacionalne manjine: Nacionalna manjina u smislu ovog zakona je svaka grupa državljana Republike Srbije koja je po brojnosti dovoljno reprezentativna, iako predstavlja manjinu na teritoriji Republike Srbije, pripada nekoj od grupa stanovništva koje su u dugotrajnoj i čvrstoj vezi sa teritorijom Republike Srbije i poseduje obeležja kao što su jezik, kultura, nacionalna ili etnička pripadnost, poreklo ili veroispovest, po kojima se razlikuje od većine stanovništva, i čiji se pripadnici odlikuju brigom da zajedno održavaju svoj zajednički identitet, uključujući kulturu, tradiciju, jezik ili religiju. Nacionalnim manjinama u smislu ovog zakona smatraće se sve grupe državljana koji se nazivaju ili određuju kao narodi, nacionalne i etničke zajednice, nacionalne i etničke grupe, nacionalnosti i narodnosti, a ispunjavaju uslove iz stava 1. ovog člana.
U primeni ovog člana su se, od početka stupanja na snagu Zakona, pojavljivali određeni problemi, koji nisu otklonjeni ni izmenama i dopunama. U praksi je predstavljao problem određenje “dovoljno reprezentativan”, jer se nije znalo u odnosu na šta se određuje reprezentativnost, koji organ određuje da li nacionalna manjina ispunjava taj uslov i u konkretnoj primeni, šta predstavlja “dovoljno”. U praksi je dolazilo i do pogrešnih tumačenja ili primene ove odredbe u odnosu na mogućnost osnivanja nacionalnih saveta nacionalnih manjina, odnosno ispunjavanje formalnopravnih uslova za konstituisanje nacionalnog saveta nacionalne manjine se izjednačavao sa “priznavanjem nacionalne manjine u Republici Srbiji”. Zaštitnik građana Republike Srbije je u Mišljenju broj 16-4370/13 od 21.05.2014. godine izneo stav da:” Brojnost etničke zajednice ne treba, niti sme, da bude jedini kriterijum za priznavanje kolektivnog prava na osnivanje nacionalnog saveta…“, odnosno: „Odluka Ministarstva pravde i državne uprave o tome da se grupi građana, koji su se slobodno izjasnili o svojoj nacionalnoj pripadnosti (Cincari) i želji da u zajednici sa drugima, osnivanjem nacionalnog saveta brinu o očuvanju svog etno – kulturnog identiteta, ne priznaje status nacionalne manjine koja je doneta samo na osnovu procene tog organa da li je navedena grupa po brojnosti dovoljno reprezentativna, ne uzimajući u obzir druge značajne okolnosti, suštinski je manjkava, iako formalno nije nezakonita.“
Članom 3. Zakona uređena je zabrana diskriminacije: „Zabranjuje se svaki oblik diskriminacije, na nacionalnoj, etničkoj, rasnoj, jezičkoj, verskoj i svakoj drugoj osnovi, prema nacionalnim manjinama i licima koja pripadaju nacionalnim manjinama. Organi republike, autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave ne mogu da donose pravne akte, niti da preduzimaju mere koje su suprotne stavu 1. ovog člana.” Poslednjim izmenam a i dopunama izvršena je dopuna stava 1. Zakona, jer se diskriminacija ne zabranjuje samo prema pripadnicima nacionalnih manjina, već i prema manjinama kao kolektivitetima, a u zabranjene osnove diskriminacije uvrštava se i verska, kao i svaka druga osnova.
Članom 4. Zakona propisane su mere za obezbeđenje ravnopravnosti: „Organi vlasti u Republici Srbiji u skladu sa Ustavom i zakonom donose propise, pojedinačne pravne akte i preduzimaju mere u cilju obezbeđenja pune i efektivne ravnopravnosti između pripadnika nacionalnih manjina i građana koji pripadaju većini.Organi vlasti će donositi pravne akte i preduzeti mere iz stava 1. ovog člana u cilju popravljanja položaja lica koja pripadaju romskoj nacionalnoj manjini. Neće se smatrati diskriminacijom mere za unapređenje pune i efektivne ravnopravnosti u zapošljavanju, odnosno pogodnosti u slučaju prestanka radnog odnosa u javnom sektoru na svim nivoima teritorijalne organizacije, koje su propisane odredbama posebnih zakona kojima se uređuje radno-pravni status zaposlenih u javnom sektoru, ako takve mere važe do postizanja odgovarajuće zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina koja je utvrđena tim zakonima.Republika Srbija obezbeđuje uslove za efikasno učešće pripadnika nacionalnih manjina u političkom životu, zastupljenost predstavnika nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini i srazmernu zastupljenost nacionalnih manjina u skupštinama autonomnih pokrajina i jedinicama lokalne samouprave, u skladu sa zakonom. Republika Srbija preduzima odgovarajuće mere radi unapređenja ekonomskog položaja nerazvijenih područja na kojima tradicionalno žive pripadnici nacionalnih manjina.”
Ova odredba sužava Ustavom uređeni karakter posebnih mera koji su propisani članovima 21. i 76. Ustava RS. Članom 21.stav 4. Ustava propisano je da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje država može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima, a članom 76. stav 3 propisano je da se ne smatraju diskriminacijom posebni propisi i privremene mere koje Republika Srbija može uvesti u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu, radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalne manjine i građana koj ipripadaju većini, ako su usmerene na uklanjanje izrazito nepovoljnih uslova života koji ih posebno pogađaju.
Zakon, naime, propisuje posebne mere samo u oblasti zapošljavanja, odnosno “pogodnosti” u slučaju prestanka radnog odnosa u javnom sektoru, dok Ustav mere garantuje u ekonomskom, socijalnom, kulturnom i političkom životu.
Uredbom o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave propisana je sadržina oglasa o internom konkursu. U ovom podzakonskom aktu je prvi put razrađen i preciziran način realizacije posebnih mera u praksi u oblasti zapošljavanja u javnom sektoru.
“Ako se popunjava izvršilačko radno mesto, kod koga je kao poseban uslov predviđeno znanje jezika i pisma nacionalnih manjina, u oglasu se posebno navodi ovaj uslov, kao i eventualna pismena provera njegove ispunjenosti. Ako postoji potreba za zaposlenjem pripadnika nacionalnih manjina koji su nedovoljno zastupljeni među zaposlenima, u oglasu se posebno navodi da te nacionalne manjine imaju prednost kod izbora u slučaju jednake ocene kvalifikovanih kandidata.Potreba za zapošljavanjem pripadnika određene nacionalne manjine proizlazi iz odnosa broja zaposlenih koji su se izjasnili kao pripadnici pojedine nacionalne manjine prema podacima iz registra zaposlenih u javnoj upravi u skladu sa zakonom i njihove zastupljenosti u stanovništvu na teritoriji autonomne pokrajine, jedinice lokalne samouprave, odnosno gradskoj opštini, prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva, pod uslovom da se o svojoj nacionalnoj pripadnosti izjasnilo 30% zaposlenih u autonomnoj pokrajini, jedinici lokalne samouprave, odnosno gradskoj opštini.”
Primena posebnih mera zbog principa slobodnog izražavanja nacionalne pripadnosti u praksi nailazi na ozbiljne teškoće. Ustavom je propisano da je izražavanje nacionalne pripadnosti slobodno, što znači da je izražavanje nacionalne pripadnosti uvek promenjivo, neotuđivo i lično pravo pojedinca koje se ne može ograničiti aktom niže snage od Ustava. Rešenja koja se predlažu radi prevazilaženja problema „zloupotrebe prava“ radi ostvarivanja prava na mere afirmativne akcije po našem mišljenju ne mogu predupreti negativne pojave u primeni ovih mera. U sistemu apsolutne slobode izražavanja nacionalne pripadnosti postavlja se pitanje i da li su zloupotrebe prava uopšte moguće, kako se mogu odrediti, u kom postupku i koji organ bi bio nadležan da ceni postojanje ili nepostojanje zloupotrebe prava. Pored toga, Ustavom garantovana sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti znači i mogućnost postojanja dvostruke pa čak i višestrukih nacionalnih identiteta (npr: deca rođena od roditelja koji su različite nacionalne pripadnosti) koja u postojećem zakonskom okviru ne mogu ostvariti prava koja su garantovana pripradnicima nacionalnih manjina (npr: pravo na obrazovanje na maternjem jeziku) bez „odabira“ odnosno određivanja jedne nacionalne pripadnosti.
Članom 5. Zakona propisana je sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti. Izmenama i dopunama Zakona uređuje se pravo pripadnika nacionalnih manjina koji to žele da se podaci o njihovoj nacionalnoj pripadnosti upišu u službene evidencije i zbirke podataka o ličnosti, ali kada je to predviđeno posebnim zakonom, ovo pravo pripadnika nacionalnih manjina uređeno je i omogućeno poslednjim izmenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama, odnosno dodavanjem člana 45a tog Zakona.
Članom 8. Zakona jemči se zaštita stečenih prava. Smatramo da je, izmenama i dopunama Zakona, bilo potrebno terminološko uslađivanje naziva ovog člana. Ustav, naime, u članu 20. stav 2 koristi termin “Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava”, a ne “stečena prava” kako je to propisano Zakonom. Pored napred navedenog, izmenama i dopunama ovog Zakona trebalo je razraditi i navedenu odredbu Ustava kojom je propisano da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati.U praksi nije, naime, jasno da li je zadostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava dovoljno da su ona garantovana propisima (bez obzira na primenu), ili je za ostvarivanje tog nivoa potrebno da se propisana prava i „konzumiraju“ u praksi. Takođe nije jasno da li se dostignuti nivo prava odnosi i na finansijski aspekt prava ili na samo pravo (primer iz oblasti obaveštavanja: da li se može smatrati smanjenjem dostignutog nivoa manjinskih prava gašenje radiostanica koji su emitovali program na manjinskim jezicima, kada se pravo na manjinsko informisanje i dalje obezbeđuje preko javnog servisa).
U trećem delu Zakona uređena su prava na očuvanje posebnosti (Izbor i upotreba ličnog imena, Pravo na upotrebu maternjeg jezika, Službena upotreba jezika i pisma, Objavljivanje zakona na jezicima nacionalnih manjina, Pravo na negovanje kulture i tradicije, Školovanje na metrnjem jeziku, Upotreba nacionalnih simbola, Javno obaveštavanje na jezicima nacionalnih manjina.
Iako je u Zakonu, od početka primene istog, jasno odvojeno Pravo na izbor i upotrebu ličnog imena i Službena upotreba jezika i pisma, u praksi je predstavljao problem pravo na slobodan izbor i korišćenje ličnog imena pripadnika nacionalnih manjina i upisivanje ovih ličnih imena u sve javne isprave, službene evidencije i zbirke podataka o ličnosti prema jeziku i pravopisu pripadnika nacionalne manjine.Pravo na lično ime je, naime, lično (individualno) pravo, a ne kolektivno (neostvaruje se u zajednici sa drugima) i nije u nikakvoj vezi sa službenom upotrebom jezika i pisama nacionalnih manjina. U praksije najveći problem predstavljala upravo činjenica da je to lično pravo uređeno Zakonom o službenoj upotrebi jezika i pisama, pa su matičari (pogrešno) vezivali pravo na upis ličnog imena pripadnika nacionalne manjine za jezike koji su u službenoj upotrebi na teritorij i jedinica lokalnih samouprava i odbijali takav zahtev u slučaju da jezik te manjine nije u službenoj upotrebi u toj jedinici lokalne samouprave.
Članom 11 Zakona propisano je da će jedinica lokalne samouprave obavezno svojim statutom uvesti u ravnopravnu službenu upotrebu jezik i pismo nacionalne manjine ukoliko procenat pripadnika te nacionalne manjine u ukupnom broju stanovnika na njenoj teritoriji dostiže 15% prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva. Jedinica lokalne samouprave uvodi jezik i pismo nacionalne manjine u službenu upotrebu najkasnije u roku od 90 dana od utvrđivanja ispunjenosti zakonom propisanih uslova. Izmenama i dopunama ovog člana dodat je rok za uvođenje jezika i pisma u službenu upotrebu, ali nije obezbeđena potpuna primena ovog člana u praksi.
Iako je Ustavom i zakonima garantovano pravo pripadnika nacionalnih manjina na službenu upotrebu jezika i pisama, u praksi je realizacija ovog prava bila otežana, a ponekad i onemogućena. Tako je, 2013. godine, Pоkrајinskоm оmbudsmаnu prеdstаvku pоdnео prеdsеdnik Crnоgоrskе pаrtiје u kојој је izrаžеnо nеzаdоvоlјstvо zbоg tоgа štо u Оpštini Vrbаs niје uvеdеn u službеnu upоtrеbu crnоgоrski јеzik i pismо. U prеdstаvci је nаvеdеnо dа, prеmа rеzultаtimа pоpisа stаnоvništvа iz 2011. gоdinе, pripаdnici crnоgоrskе nаciоnаlnе mаnjinе činе 17,5% ukupnоg brоја stаnоvnikа Оpštinе Vrbаs, tе dа је Оpštinа Vrbаs, shоdnо оdrеdbаmа Zаkоnа о službеnој upоtrеbi јеzikа i pisаmа u оbаvеzi dа uvеdе crnоgоrski јеzik i pismо u službеnu upоtrеbu. Pokrajinski ombudsman je izdao Preporuku u kojoj je izražen stav da je pоtrеbnо dа Оpštinskо vеćе оpštinе Vrbаs, kао оvlаšćеni prеdlаgаč, uputi Skupštini оpštinе Vrbаs nа rаzmаtrаnjе i dоnоšеnjе Prеdlоg оdlukе о izmеnаmа i dоpunаmа Stаtutа оpštinе Vrbаs, kојim ćе sе Stаtut оpštinе Vrbаs usklаditi sа stаvоm 2 člаnа 11 Zаkоnа о službеnој upоtrеbi јеzikа i pisаmа. Izmеnаmа i dоpunаmа Stаtutа оpštinе Vrbаs ćе sе uvеsti nа tеritоriјi оpštinе Vrbаs u rаvnоprаvnu službеnu upоtrеbu, pоrеd srpskоg, mаđаrskоg i rusinskоg јеzikа i njihоvih pisаmа, i crnоgоrski јеzik i pismо.
Kao što se vidi iz napred iznetog, u praksi predstavlja problem da se, kada se uvođenje jezika i pisama vezuje za „volju“ odbornika u skupštini jedinice lokalne samouprave-odnosno za glasanje o dopunama statuta jedinice lokalne samouprave, dešava da se takve dopune ne izglasaju. Iz tog razloga je bilo potrebno osigurati da se, kada su ispunjeni zakonom propisani uslovi, jezik i pismo nacionalne manjine automatski uvodi u službenu upotrebu na teritoriji lokalne samouprave.
Navedenim članom Zakona, u stavu 6. propisano je da se u naseljenim mestima u jedinicama lokalne samouprave, čija je teritorija određena u skladu sa zakonom kojim se uređuje teritorijalna organizacija Republike Srbije, u kojima procenat pripadnika određene nacionalne manjine u ukupnom broju stanovnika na teritoriji naseljenog mesta dostiže 15% prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva imena organa koji vrše javna ovlašćenja, nazivi jedinica lokalne samouprave, naseljenih mesta, trgova i ulica i drugi toponimi ispisuju i na jeziku dotične nacionalne manjine, prema njenoj tradiciji i pravopisu, i u slučaju da jezik te nacionalne manjine nije u službenoj upotrebi na teritoriji jedinice lokalne samouprave.
Pokrajinskom skupštinskom odlukom o bližem uređivanju pojedinih pitanja službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji Autonomne pokrajine Vojvodine, koji je bio na snazi u periodu od 30/05/2003 do 31/12/2014 i prestao da važi na osnovu Pokrajinske skupštinske odluke o prestanku važenja Pokrajinskih skupštinskih odluka, članom 8. stav 3. bilo je propisano da kad jezik i pismo nacionalne manjine nije u službenoj upotrebi na celoj teritoriji jedinice lokalne samouprave, jezik i pismo nacionalne manjine će se uvesti u službenu upotrebu u naselju ili mesnoj zajednici na njenoj teritoriji ukoliko u tom naselju ili mesnoj zajednici procenat pripadnika određene nacionalne manjine dostiže 25% prema rezultatima poslednjeg popisa stanovništva.
Ova odredba je, na teritoriji AP Vojvodine imala primenu u praksi, pa se i ovde može postaviti pitanje da li je, prestankom važenja navedenog propisa, došlo do smanjenja dostignutog nivoa manjinskih prava. Izmenama i dopunama Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina se, naime, propisuje obaveza ispisivanja naziva jedinica lokalne samouprave, naseljenih mesta, trgova i ulica na teritoriji naseljenog mesta u kojima procenat pripadnika određene nacionalne manjine dostiže 15% prema poslednjem popisu, ali je to pravo značajno suženo u odnosu na napred navedeno rešenje iz Pokrajinske skupštinske odluke (iako je “potrebni”procenat propadnika nacionalnih manjina smanjen sa 25% na 15%).
Istim članom Zakona predviđeno je da se pripadnici nacionalnih manjina čiji broj u ukupnom stanovništvu Republike Srbije ne dostiže 2% prema poslednjem popisu stanovništva mogu obratiti republičkim organima na svom jeziku i da imaju pravo da dobiju odgovor na tom jeziku preko jedinice lokalne samouprave u kojoj je jezik te nacionalne manjine u službenoj upotrebi. Ova odredba je takođe proizvela nedoumice u praksi imajući u vidu da su se predstavnici nacionalnih saveta nacionalnih manjina, pozivajući se na član 11. Zakona o službenoj upotrebi jezika i pisama,obraćali državnim organima na jeziku i pismu nacionalne manjine i zahtevali odgovor na tom jeziku. Odredba člana 11. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina i odredba člana 11 Zakona o službenoj upotrebi jezika i pisama jasno propisuju da se navedeno pravo obezbeđuje pripadnicima nacionalnih manjina (dakle, pojedincima) a ne organizaciji koja predstavlja nacionalnu manjinu u oblasti obrazovanja, kulture, obaveštavanja na jeziku nacionalne manjine i službene upotrebe jezika i pisma.
Izmenama i dopunama Zakona dodat je nov član 11a kojim je uređeno obljavljivanje zakona na jezicima nacionalnih manjina. Zakonom koji je bio na snazi do usvajanja izmena i dopuna, bilo je propisano da se “Savezni zakoni i propisi objavljuju i na jezicima nacionalnih manjina, u skladu sa posebnim propisom”. Iako u praksi nikad nije bilo obezbeđeno sprovođenje ove odredbe, postavlja se pitanje da li rešenje koje je predviđeno izmenama i dopunama Zakona, a kojim je propisano da ministarstvo nadležno za ostvarivanje prava nacionalnih manjina obezbeđuje prevođenje i objavljuje zbirke prečišćenih tekstova najznačajnijih zakona Republike Srbije čiji se predmet uređivanja u celini ili najvećim delom odnosi na ostvarivanje prava nacionalnih manjina, predstavlja smanjenje nivoa dostignutih prava pripadnika nacionalnih manjina, u odnosu na prethodno rešenje. Posebno se nameće pitanje koji organ i u kom postupku je ovlašćen da ceni koji zakon se odnosi u celini ili najvećim delom na ostvarivanje prava nacionalnih manjina. Takođe, izmenama i dopunama Zakona je dodat i član 11 b, kojim je propisano da se propisi autonomne pokrajine objavljuju se na jezicima nacionalnih manjina u skladu sa statutom i opštim aktima autonomne pokrajine, odnosno da se propisi jedinica lokalne samouprave objavljuju na jezicima nacionalnih manjina, u skladu sa statutom i opštim aktima jedinica lokalne samouprave, u skladu sa zakonom. Na osnovu napred iznetog, može se zaključiti da se svi propisi autonomne pokrajine odnosno jedinice lokalne samouprave objavljuju na jezicima nacionalnih manjina koji su u službenoj upotrebi, dok to pravilo ne važi za propise koje donosi Republika Srbija.
Članom 12. Zakona, u stavu 3. izvršene su izmene kojima je propisano da, umesto dosadašnjag rešenja kojima je propisano da će država učestvovati u finansiranju društava i udruženja u skladu sa svojim mogućnostima, uređeno da Republika, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu učestvovati u finansiranju društava i udruženja nacionalnih manjina. Imajući u vidu da je predviđena mogućnost, a ne imperativna obaveza-kao do sada (su)finansiranja društava i udruženja nacionalnih manjina, postavlja se pitanje sprovođenja ovog rešenja u praksi.
U članu 13. Zakona izmenama i dopunama obezbeđeno je učešće nacionalnih saveta nacionalnih manjina u izradi nastavnih programa za predmete koji izražavaju posebnost nacionalnih manjina na jeziku, odnosno govoru nacionalnih manjina, dvojezične nastave i učenja jezika nacionalnih manjina sa elementima nacionalne kulture, u skladu sa propisima kojima je uređeno donošenje nastavnih programa za nacionalne manjine. Izmenama i dopunama Zakona brisana je odredba stava 7. tog člana kojom je bilo propisano da se, na teritorijama gde je jezik nacionalne manjine u službenoj upotrebi plan i program u obrazovnim ustanovama i školama sa srpskim nastavnim jezikom treba da sadrže mogućnost učenja jezika nacionalne manjine.
Izmene i dopune člana 14 Zakona takođe predstavljaju smanjenje dostignutog nivoa manjinskih prava. Pre izmena i dopuna, članom 14 Zakona je bilo propisano da će “fakultet organizovati lektorat na jezicima nacionalnih manjina, gde će studenti pripadnici nacionalnih manjina moći da savladaju stručne termine i na jeziku nacionalne manjine.” Nakon usvajanja izmena i dopuna, ova obaveza postaje samo mogućnost: “Visokoškolska ustanova može organizovati lektorat na jezicima nacionalnih manjina gde studenti pripadnici nacionalnih manjina mogu da savladaju stručne termine i na jeziku nacionalne manjine.”
Takođe, stavom 3 istog člana, pre donošenja izmena i dopuna, bilo je propisano: “…država će pomagati stručno osposobljavanje i terminološko usavršavanje nastavnika za potrebe obrazovanja iz stava 1. ovog člana.”, a usvajanjem izmena i dopuna navedena odredba glasi: “ Republika, pokrajina i jedinica lokalne samouprave mogu da pomažu stručno osposobljavanje nastavnika za potrebe obrazovanja iz stava 1. ovog člana.”, što predstavlja samo mogućnost, a ne i obavezu, a što opet otvara pitanje smanjenja dostignutog nivoa manjinskih prava garantovanih Ustavom.
Članom 16. Zakona uređuje se upotreba nacionalnih simbola, a članom 17. javno obaveštavanje na jezicima nacionalnih manjina.
Članom 18. Zakona propisano je obrazovanje Saveta za nacionalne manjine, čiji je zadatak da: prati i razmatra stanje ostvarivanja prava nacionalnih manjina i stanje međunacionalnih odnosa u Republici Srbiji; predlaže mere za unapređenje pune i delotvorne ravnopravnosti pripadnika nacionalnih manjina; prati ostvarivanje saradnje nacionalnih manjina sa državnim organima, kao i sa organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave; razmatra uslove za rad nacionalnih saveta nacionalnih manjina i predlaže mere u toj oblasti; prati ostvarivanje međunarodnih obaveza Republike Srbije u oblasti ostvarivanja prava pripadnika nacionalnih manjina; razmatra međunarodne sporazume koji se odnose na položaj nacionalnih manjina i zaštitu njihovih prava u postupku njihovog zaključivanja; razmatra nacrte zakona i drugih propisa od značaja za ostvarivanje prava nacionalnih manjina i o tome daje mišljenje Vladi i potvrđuje simbole, znamenja i praznike nacionalnih manjina, na predlog nacionalnih saveta nacionalnih manjina.
Ovim Zakonom je u članu 19 načelno regulisan izbor nacionalnih saveta, uloga i principi na kojima se formiraju, uz odredbu prema kojoj će se ovlašćenja, postupak izbora, finansiranje i druga pitanja od značaja za rad nacionalnih saveta urediti posebnim zakonom.
Članom 20. Zakona je propisano da će se finansiranje programa i projekata u oblasti kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma nacionalnih manjina sredstvima iz Budžetskog fonda za nacionalne manjine urediti posebnim zakonom.
Članom 22. Zakona se zabranjuju mere koje menjaju odnos stanovništva u oblastima naseljenim nacionalnim manjinama i koje otežavaju uživanje i ostvarivanje prava pripadnika nacionalnih manjina, a članovima 22a, 22b i 22 v uvode kaznene odredbe, odnosno propisuju se prekršaji i privredni prestupi za slučaj povrede Zakona.
Sudska praksa u primeni Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina
Zakonska odredba kojom je zabranjen izbor i upotreba simbola i znamenja strane države od strane nacionalnih manjina, koji žive na teritoriji suverene države SR Jugoslavije, nije nesaglasna sa Ustavom SRJ i Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, jer bi izborom i upotrebom simbola i znamenja strane države pripadnici nacionalne manjine izražavali svoju pripadnost drugoj državi, a time ignorisali i pripadnost te teritorije suverenoj državi čiji je ona deo.
(Rešenje Saveznog ustavnog suda IU broj 196/2002 od 25. septembra 2002. godine, objavljeno u „Sl. listu SRJ“, br. 57/2002 od 18. oktobra 2002. godine)
Nije nesaglasna sa Ustavom SRJ odredba zakona kojom se obezbeđuje pozitivna diskriminacija nacionalnih manjina u pogledu prava utvrđenih ustavom u oblasti kulture, jezika, informisanja i obrazovanja, jer je jedan od uslova realizacije tih prava upravo da se elektori Skupštine elektora nacionalnih manjina i osećaju kao pripadnici tih nacionalnih manjina, budući da su prava elektora i propisana samo za pripadnike nacionalnih manjina.
(Odluka Saveznog ustavnog suda IU broj 181/2002, 193/2002 i 197/2002 od 20. novembra 2002. godine, objavljena u „Sl. listu SRJ“, br. 66/2002 od 6. decembra 2002. godine)
Svi ljudi imaju pravo na zaštitu prava ličnosti bez razlike na rasu, boju, nacionalno ili etničko poreklo. Diskriminacija po bilo kom osnovu vređa ljudsko dostojanstvo, čije su komponente čast, ugled, lični integritet i slično i takva povreda prava ličnosti uživa sudsku zaštitu kako kroz zahtev da se prestane sa povredom prava ličnosti, tako i kroz zahtev za naknadu štete.
(Presuda Vrhovnog suda Srbije, Rev. 229/2004/1 od 21.4.2004. godine – Bilten sudske prakse Vrhovnog suda Srbije, br. 2/2004 – str. 64)
Odredba Statuta opštine kojom je utvrđeno da je u opštini u službenoj upotrebi pored ćiriličkog i latiničko pismo, odnosno kojom je utvrđen opšti režim upotrebe latiničkog pisma kojim je ono izjednačeno sa ćiriličkim pismom, nesaglasna je sa Ustavom i zakonom koji izričito predviđaju da se način službene upotrebe latiničkog pisma uređuje zakonom.
(Odluka Ustavnog suda Republike Srbije, IU broj 294/2002 od 24. februara 2005. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 42/2005 od 20. maja 2005. godine)
Zbirne liste nacionalnih manjina za izbore narodnih poslanika se prihvataju i sa manje od 10.000 prikupljenih potpisa birača.
(Presuda Vrhovnog suda Srbije, Už. 9/2007 od 10.1.2007. godine)
Dok zakonom i u skladu sa Ustavom, ne bude propisan poseban broj potpisa birača potreban za utvrđivanje izborne liste nacionalne manjine, potreban broj potpisa ceniće se prema brojnosti nacionalne manjine, ekonomskim, socijalnim i drugim uslovima u kojima njeni pripadnici žive i to tako da se obezbedi puna ravnopravnost između pripadnika nacionalne manjine i građana koji pripadaju većini.
(Presuda Vrhovnog suda Srbije, Už. 4/2007 od 5.1.2007. godine)
Odredbe Ustava o ljudskim i manjinskim pravima i slobodama moraju se tumačiti u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava i saglasno praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje, pa se stoga broj potpisa birača od 10.000 koji je potreban za utvrđivanje izborne liste, ne može primeniti prilikom utvrđivanja izborne liste nacionalne manjine, budući da bi saglasno međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava mogao da predstavlja prepreku za njihovo efektivno ostvarivanje, već se prilikom utvrđivanja ispunjenosti uslova za proglašenje te izborne liste moraju uzeti u obzir kriterijumi brojnosti nacionalne manjine, ekonomski i socijalni uslovi i drugi kriterijumi kojima se obezbeđuje puna ravnopravnost između pripadnika nacionalne manjine i građana kojima pripada većina.
(Presuda Vrhovnog suda Srbije, Už. 6/2007 od 8.1.2007. godine)
Skupština Autonomne Pokrajine Vojvodine, Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, ovlašćena je da svojom odlukom bliže uredi pitanja koja su regulisana ovim zakonom, pa tako i da bliže uredi pojedina pitanja službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina na svojoj teritoriji. Takvo ovlašćenje sadržano je i u Zakonu o utvrđivanju nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine, prema kome Autonomna Pokrajina Vojvodina preko svojih organa, u skladu sa zakonom, bliže uređuje službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina na teritoriji Autonomne Pokrajine Vojvodine. Međutim, propisivanjem da se nazivi nacionalnih saveta, društvenih organizacija, udruženja građana i ustanova pripadnika nacionalnih manjina (nacionalne organizacije), na teritoriji gde je jezik te nacionalne manjine u službenoj upotrebi, izuzetno mogu ispisivati i pre teksta na srpskom jeziku, po oceni Suda, predstavlja promenu zakonom utvrđenog jezičkog redosleda ispisivanja naziva nacionalnih organizacija na teritoriji gde je jezik te nacionalne manjine u službenoj upotrebi, tako što se omogućava ispisivanje teksta na jeziku odnosne nacionalne manjine pre teksta na srpskom jeziku. S obzirom na to da Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama u odredbi člana 7. izričito propisuje da se u službenoj upotrebi tekst na jezicima i pismima nacionalnih manjina ispisuje posle teksta na srpskom jeziku, ispod ili desno od njega, istim oblikom i veličinom slova, a ako je više jezika nacionalnih manjina u službenoj upotrebi, tekst na tim jezicima ispisuje se posle srpskog jezika po azbučnom redu, i da Zakon ne predviđa izuzetke u redosledu ispisivanja teksta na jezicima i pismima nacionalnih manjina na teritoriji gde je jezik te nacionalne manjine u službenoj upotrebi, Ustavni sud je ocenio da osporena odredba člana 6. stav 3. Odluke nije u saglasnosti sa odredbom člana 7. Zakona o službenoj upotrebi jezika i pisama.
(Odluka Ustavnog suda, IU broj 394/2005 od 22. juna 2010. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 69/2010 od 24. septembra 2010. godine)
Ustavni sud je ocenio da je Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, koji je kasniji u odnosu na Zakon o službenoj upotrebi jezika i pisama iz 1991. godine i koji se u ovoj pravnoj stvari primenjuje u skladu sa principom lex posterior derogat legi priori, priznato pravo da se prilikom ispisivanja naziva opštine i naseljenog mesta koriste tradicionalni nazivi opština i naseljenih mesta na jeziku i pravopisu nacionalne manjine i kada se oni razlikuju od srpskog naziva opštine i naseljenog mesta. Ovo pravo utvrđeno je i članom 79. stav 1. Ustava, kao i aktima međunarodnog prava i to – Okvirnom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina Saveta Evrope i Zakonom o ratifikaciji sporazuma između Srbije i Crne Gore i Republike Mađarske o zaštiti prava mađarske nacionalne manjine koja živi u Srbiji i srpske nacionalne manjine koja živi u Mađarskoj, koji su prema Ustavu sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju. Ustavni sud istovremeno je konstatovao da Zakonom o službenoj upotrebi jezika i pisama nije data mogućnost opštini da svojim statutom propiše službenu upotrebu jezika i pisama narodnosti samo na delu područja opštine, odnosno u mesnoj zajednici. Imajući u vidu da su osporenim odredbama Statuta, uvedenim 2004. godine, jezik i pismo nacionalnih manjina Rusina i Slovaka svedeni na službenu upotrebu samo na delu teritorije opštine Bačka Topola, to, po oceni Suda, te odredbe Statuta u vreme važenja nisu bile saglasne sa Zakonom o službenoj upotrebi jezika i pisama i Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina.
(Odluka Ustavnog suda, IU broj 446/2004 od 18. februara 2010. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 36/2010 od 28. maja 2010. godine)
Polazeći od toga da Zakon o radiodifuziji, kao sistemski zakon koji uređuje ovu oblast, ne ostavlja pravni prostor da se posebnim zakonom predvidi izuzetak u kome bi Republika ili autonomna pokrajina pored programa na jezicima nacionalnih manjina koji se proizvode i emituju u okviru javnog radiodifuznog servisa, mogla da osniva posebne i samostalne radio i televizijske stanice na jezicima nacionalnih manjina, te da, saglasno Zakonu o javnim preduzećima, kao i Zakonu o javnom informisanju, država odnosno teritorijalna autonomija ne mogu, ni neposredno ni posredno, biti osnivači onih subjekata koji se bave proizvodnjom i emitovanjem radio i televizijskih programa, to osporena odredba Zakona koja predviđa da država može biti osnivač posebne radio i televizijske stanice koje bi emitovale programe na jezicima nacionalnih manjina nije u skladu sa zakonskim uređenjem ostvarivanja slobode medija u pravnom sistemu Republike, pa je time suprotna načelu jedinstva pravnog poretka iz člana 4. stav 1. Ustava. I iz odredaba međunarodnih konvencija, standarda i iskustava u oblasti medijskog zakonodavstva sledi da država nije u mogućnosti da osniva druge medije osim javnog radiodifuznog servisa, te da bi drugačije postupanje države bilo u suprotnosti sa zabranom mešanja javne vlasti u medijsku sferu koja je kao standard utvrđena kroz primenu i tumačenje člana 10. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.
(Odluka Ustavnog suda, IUz broj 27/2011 od 3. oktobra 2013. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 97/2013 od 6. novembra 2013. godine)
Nacionalni savet nacionalne manjine, kao telo koje biraju pripadnici nacionalne manjine, kao nedržavni subjekt, ne može imati nadležnosti, već vrši pojedina javna ovlašćenja koja su mu zakonom poverena. Po oceni Suda, nacionalni savet nacionalne manjine može osnovati privredno društvo samo u oblasti javnog informisanja, jer je zakonima kojima se uređuje ova oblast (štampani i elektronski mediji) privredno društvo predviđeno kao onaj organizacioni oblik preko koga se može obavljati informaciona delatnost. Ustavni sud ukazuje da osnivač privrednog društva u odgovarajućoj oblasti može da bude ustanova čiji je osnivač nacionalni savet u skladu sa opštim propisima o osnivanju privrednih društava i svakako za obavljanje one delatnosti koja bi bila u neposrednoj vezi i u funkciji ostvarivanja Ustavom zajemčenih kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina. Stoga je nesaglasna sa Ustavom odredba Zakona koja predviđa da ustanove, udruženja, fondacije i privredna društva, nacionalni savet osniva ne samo u oblastima kulture, obrazovanja, obaveštavanja, službene upotrebe jezika i pisama, već „i drugim oblastima od značaja za očuvanje identiteta nacionalnih manjina“. Takođe je nesaglasna sa Ustavom odredba člana 10. tačka 15) Zakona u delu kojim je predviđeno da nacionalni savet odlučuje o drugim pitanjima koja su mu poverena ne samo zakonom, već i aktom autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, jer se vršenje pojedinih javnih ovlašćenja može poveriti samo zakonom, a osim toga, prema odredbi člana 178. stav 2. Ustava, autonomna pokrajina može svojom odlukom pojedina pitanja iz svoje nadležnosti poveriti samo jedinicama lokalne samouprave. S obzirom na to da važećim Zakonom o javnim preduzećima iz 2012. godine, za razliku od ranije važećeg Zakona, delatnost javnog informisanja nije predviđena kao delatnost od opšteg interesa, te osnivač u ovoj delatnosti ne može biti ne samo Republika Srbija, već ni autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave. Stoga, kako ni ovi subjekti ne mogu biti osnivači ni štampanih, ni elektronskih medija, to nema pravnog osnova ni da osnivačka prava prenesu na nacionalne svete. Po oceni Suda, nesaglasna je sa Ustavom odredba člana 27. stav 1. Zakona, u delu u kome predviđa saradnju nacionalnog saveta sa državnim organima u matičnim državama, iz razloga što je saradnja sa
državnim organom druge države međudržavna (međunarodna) saradnja, kao deo spoljne politike koju vode države, te jedan od aktera te saradnje ne može biti nedržavni organ.
(Odluka Ustavnog suda, IUz broj 882/2010 od 16. januara 2014. godine, objavljena u „Sl. glasniku RS“, br. 20/2014 od 21. februara 2014. godine)
Predlozi i preporuke
Uz uključivanje predstavnika nacionalnih saveta nacionalnih manjina, državnih organa, nezavisnih kontrolnih tela i predstavnika civilnog društva potrebno je razmotriti sledeća pitanja/nedoumice iz Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina:
- Određenje nacionalne manjine
- Zabrana diskriminacije pripadnika nacionalnih manjina
- Mere za obezbeđenje ravnopravnosti
- Sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti
- Dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava
- Pravo na izbor i upotrebu ličnog imena
- Uvođenje u ravnopravnu službenu upotrebu jezika i pisama nacionalnih manjina
- Obljavljivanje propisa na jezicima nacionalnih manjina
- Finansiranje društava i udruženja nacionalnih manjina
- Nastava na jezicima nacionalnih manjna
- Upotreba nacionalnih simbola
- Rad Saveta za nacionalne manjine i Budžetskog fonda za nacionalne manjine
Na osnovu javne rasprave o napred iznetim pitanjima kao i na osnovu problema i nedoumica iz prakse iz ove analize, potrebno je izraditi zaključke koji će se uputiti nadležnim organima na razmatranje.
Tekst je nastao u okviru projekta“Zagovaranje izgradnje zakonodavnog okvira integrativne politike“.
