OKRUGLI STO

 

Članom 75. Ustava Republike Srbije propisano je da se pripadnicima nacionalnih manjina, pored prava koja su Ustavom zajemčena svim građanima, jemče dodatna, individualna ili kolektivna prava. Individualna prava ostvaruju se pojedinačno, a kolektivna u zajednici sa drugima, u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim ugovorima.Putem kolektivnih prava pripadnici nacionalnih manjina, neposredno ili preko svojih predstavnika, učestvuju u odlučivanju ili sami odlučuju o pojedinim pitanjima vezanim za svoju kulturu, obrazovanje, obaveštavanje i službenu upotrebu jezika i pisma, u skladu sa zakonom. Radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom.

 

Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina (u daljem tekstu: Zakon) donet je 2009. godine, u dva navrata je bio menjan i dopunjavan. Određene odredbe Zakona su prestale da važe 21. februara 2014. godine, na osnovu Odluke US IUz broj 882/2010 od 16. januara 2014. godine.

 

Zakonom se uređuju pravni položaj i ovlašćenja nacionalnih saveta nacionalnih manjina (u daljem tekstu: nacionalni saveti) u oblasti kulture, obrazovanja, obaveštavanja i službene upotrebe jezika i pisma, postupak izbora nacionalnih saveta, njihovo finansiranje i druga pitanja od značaja za rad nacionalnih saveta.

 

Ova analiza se bavi ocenom primene Zakona u praksi povodom pitanja koja su izazvala najveće nedoumice kao i prikazom sudske prakse koja se odnosi na tu oblast.

 

Struktura Zakona

 

Zakon je podeljen u deset delova: Osnovne odredbe, Statusna pitanja nacionalnog saveta, Ovlašćenja nacionalnog saveta, Odnos sa republičkim organima, organima autonomne pokrajine i organima jedinica lokalne samouprave, Međunarodna i regionalna saradnja, Izbor nacionalnih saveta i konstitutivna sednica nacionalnog saveta, Finansiranje delatnosti nacionalnog saveta, Nadzor, Kaznene odredbe, Prelazne i završne odredbe.

 

S aspekta primene Zakona najveći značaj imaju odredbe koje se odnose na ovlašćenja nacionalnih saveta i one kojima je propisan izborni postupak i konstituisanje nacionalnih saveta. Izmene i dopune Zakona iz 2014. godine odnose se, u najvećoj meri, na izborni postupak za članove nacionalnih saveta, a izmene i dopune Zakona iz 2018. godine na ovlašćenja nacionalnih saveta i bližeg normativnog uređivanja pitanja za kojima se u praksi ukazala potreba.

 

Izmene i dopune Zakona iz 2014. godine

 

Narodna skupština Republike Srbije 23. maja 2014. godine donela je Zakon o izmenama i dopunama Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina. Svrha izmena i dopuna ovog zakona jeste uređivanje rada nacionalnih saveta, konstituisanje nacionalnog saveta, mandatni period nacionalnog saveta i ovlašćenja nacionalnog saveta u rasponu od isteka mandatnog perioda do konstituisanja novog saziva nacionalnog saveta. Izmenama zakona najviši organ za sprovođenje neposrednih izbora za nacionalni savet postaje Republička izborna komisija, a za sprovođenje izbora putem elektorskih skupština – odbor od tri člana koje imenuje predsednik Republičke izborne komisije. Razgraničavaju se situacije u kojima se članovi nacionalnog saveta biraju neposredno od slučajeva kada se biraju na elektorskoj skupštini.

 

Izmene i dopune su izvršene i radi uređivanja razloga za prestanak mandata saveta, obaveze novih izbora posle prevremenog prestanka mandata saveta i trajanje mandata članova saveta. Izmenama se uređuje-precizira izborna forma u kojoj se biraju članovi nacionalnih saveta i održavanje izbora ako nacionalnom savetu mandat prestane pre isteka mandatnog perioda. Takođe, uređuje se upis u registar nacionalnih saveta i precizira se razlika između upisa prvog saziva nacionalnog saveta u registar i kasnijih izmena.

 

Članom 44. stav 1. Zakona propisan je nov uslov koji je potreban za obrazovanje posebnog biračkog spiska za nacionalne manjine. Pored dotadašnjeg uslova (da je zahtev podržan overenim potpisima najmanje 5% pripadnika te nacionalne manjine prema poslednjem popisu stanovništva) traži se ispunjenje dodatnog uslova: “s tim da njihov broj ne može da bude manji od 300”, gde se može postaviti pitanje smanjenja dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava garantovanih Ustavom RS.

 

Stavom 5. istog člana je propisano da Ministarstvo odbija zahtev za obrazovanje posebnog biračkog spiska ako se podnosilac zahteva ne smatra nacionalnom manjinom u skladu sa zakonom ili ako zahtev nije podržao potreban broj pripadnika nacionalne manjine.

 

Članom 2. Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina je propisano da je nacionalna manjina svaka grupa državljana Republike Srbije koja je po brojnosti dovoljno reprezentativna, iako predstavlja manjinu na teritoriji Republike Srbije, pripada nekoj od grupa stanovništva koje su u dugotrajnoj i čvrstoj vezi sa teritorijom Republike Srbije i poseduje obeležja kao što su jezik, kultura, nacionalna ili etnička pripadnost, poreklo ili veroispovest, po kojima se razlikuje od većine stanovništva, i čiji se pripadnici odlikuju brigom da zajedno održavaju svoj zajednički identitet, uključujući kulturu, tradiciju, jezik ili religiju. Nacionalnim manjinama u smislu ovog zakona smatraju sve grupe državljana koji se nazivaju ili određuju kao narodi, nacionalne i etničke zajednice, nacionalne i etničke grupe, nacionalnosti i narodnosti, a ispunjavaju uslove iz stava 1. ovog člana.

 

Odredba člana 44. stav 5. Zakona kojom je propisano da Ministarstvo odbija zahtev ako se podnosilac ne smatra nacionalnom manjinom u skladu sa zakonom je problematična iz više razloga. Prvo, nejasno je na osnovu kog propisa se zakonodavac poziva na zakon, kada je Ustavom RS (član 47-Sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti) propisano da je izražavanje nacionalne pripadnosti slobodno. Pored napred iznetog, članom 18. stav 1. Ustava je propisano da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju. Stavom 3. istog člana je propisano da se zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to neophodno za ostvarenje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajemčenog prava. Imajući u vidu da Ustav nije predvideo nikakvo ograničenje ove slobode (apsolutna je) ni u vidu propisivanja (sužavanja apsolutne slobode) zakonom, ni u ovom zakonu se ne bi mogao postaviti uslov koji bi to prаvо sužavao.

 

Niјеdаn zаkоn nе prоpisuје оvlаšćеnjе dа ministаr prоcеnjuје dа li su ispunjеni uslоvi u vеzi sа svојstvоm nаciоnаlnе mаnjinе, budući dа је prе svеgа nејаsnо dа li sе cеni ispunjеnоst kritеriјuma iz člаnа Zаkоnа о zаštiti prаvа i slоbоdа nаciоnаlnih kumulаtivnо, ili аltеrnаtivnо.U slučајu dа ministаr оdlučuје о ispunjеnоsti, оdnоsnо nеispunjеnоsti uslоvа zа svојstvо nаciоnаlnе mаnjinе, nејаsnо је u kоm sе pоstupku о ispunjеnоsti uslоvа оdlučuје.. Pored toga, u Obrazloženju predloga za izmenu i dopunu Zakona se jasno ističe:„… odlučivanje o zahtevu za obrazovanje nacionalnih saveta, na neki način prestavlja i priznavanje statusa nacionalne manjine.“Smatramo da svaka proizvoljnost, odnosno uvođenje diskrecionog prava u ovo pitanje predstavlja opasnost i može imati nesagledive posledice, posebno imajući u vidu da Posebni birački spisak nacione manjine predstavlja službenu evidenciju u koju se upisuju pripadnici nacionalne manjine koji imaju biračko pravo, prema tome se isti nikako ne može smatrati dokazom o priznavanju odnosno nepriznavanju svojstva nacionalne manjine.

 

Izmenama i dopunama Zakona uveden je nov, izvršni organ, organ u rad nacionalnih saveta -izvršni odbor. Nacionalni savet može izvršnom odboru poveriti odlučivanje o pojedinim pitanjima iz nadležnosti nacionalnog saveta. Naime, nacionalni saveti su, do donošenja ovih izmena i dopuna, susretali sa problemima nedovoljne efikasnosti i brzine u radu nacionalnog saveta, koji su otklonjeni uvođenjem ovog organa. Pravna priroda odluka izvršnog odbora uređena je odredbom člana 7 Zakona kojom je propisano da odluke koje je doneo izvršni odbor podležu odobravanju na prvoj narednoj sednici nacionalnog saveta i odobrene su ako za njih glasa više od polovine članova nacionalnog saveta. Ako nacionalni savet ne odobri odluku izvršnog odbora, izvršnom odboru prestaje mandat, a odluka ostaje na snazi.

 

Nakon donošenja izmena i dopuna Zakona održani su izbori za nacionalne savete nacionalnih manjina. Za dan održavanja izbora određen je 26. oktobar 2014. godine. Primećeno je da određenom broju građana nije dostavljeno obaveštenje o danu i vremenu održavanja izbora i da nisu bili u mogućnosti da glasaju na njima, jer je prilikom dolaska na biračko mesto utvrđeno da nisu upisani u poseban birački spisak, iako su glasali na izborima za nacionalne savete nacionalnih manjina 2010. godine i nisu podneli zahtev za brisanje iz posebnog biračkog spiska.

 

Ove izbore obeležila je mala izlaznost (od 456.444 pripadnika nacionalnih manjina upisanih u posebne biračke spiskove glasalo je 171.799, odnosno 37.63%), dok je na izborima 2010. godine izlaznost bila 54.5%. Smatramo da je razlog male izlaznosti teška ekonomska situacija, nezainteresovanost pripadnika nacionalnih manjina za izbore, nedovoljna edukacija pripadnika nacionalnih manjina o ovlašćenjima nacionalnih saveta, kao i slaba medijska kampanja koja je pratila izbore.

 

Pored napred iznetog, tokom izbora 2014. godine, pojedini predstavnici nacionalnih manjina su isticali da je veliki nedostatak za demokratsko sprovođenje izbora činjenica da država nema zakonsku obavezu da finansira troškove izborne kampanje. U vezi toga ističemo da je Zakonom o nacionalnim savetima nacionalnih manjina propisano da je Republika Srbija dužna da obezbedi sredstva samo za sprovođenje izbora, što se ne odnosi na finansiranje političkih kampanja u izbornom postupku. Zakon o finansiranju političkih aktivnosti ne definiše nosioce izbornih lista u manjinskim izborima kao političke subjekte čiju političku aktivnost treba finansirati iz republičkog budžeta.

 

Izmene i dopune Zakona iz 2018. godine

 

Kako je u obrazloženju Predloga zakona o izmenama i dopunama Zakona istaknuto:“Razlozi za donošenje izmena i dopuna ovog zakona mogu se svrstati u više posebnih grupa. Pravac izmena i dopuna Zakona utvrđen je najpre Akcionim planom za ostvarivanje prava nacionalnih manjina koji je Vlada Republike Srbije usvojila na osnovu Akcionog plana za pregovaračko poglavlje 23, a kojim se Republika Srbija opredelila za strateško unapređenje institucionalnog i zakonodavnog okvira u oblasti ljudskih i manjinskih prava. Razlozi za donošenje ovog zakona oličeni su i upotrebi usklađivanja Zakona sa Odlukom Ustavnog suda. Posebnu grupu razloga za izmene i dopune Zakona čine preporuke relevantnih međunarodnih tela koje su u sklopu monitoringa nad primenom međunarodnih ugovora o zaštiti nacionalnih manjina upućene Republici Srbiji kao strani ugovornici. U tom smislu, posebno treba istaći da je Savetodavni komitet koji prati primenu Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina republici Srbiji sugerisao da izmenama Zakona smanji prekomernu politizaciju nacionalnih saveta i obezbedi svojevrsnu „podelu vlasti“ u nacionalnim savetima. Naposletku, razlozi za izmene i dopune Zakona sastoje se u potrebi usaglašavanja pojedinih rešenja sadržanih u ovom zakonu i sistemskim zakonima kojima se regulišu pojedine oblasti društvenog života u kojima saveti ostvaruju svoja ovlašćenja, kao i preciziranja pojedinih rešenja i bližeg normativnog uređivanja pojedinih pitanja za kojima se u praksi primene Zakona ukazala potreba.”

 

Izmenama i dopunama Zakona dodat je član 1a Zakona kojim je, s jedne strane, preneta  definicija nacionalnih saveta data u obrazloženju Odluke Ustavnog suda, prema kojoj “nacionalni savet nacionalne manjine ima karakter posebnog (nedržavnog) tela – organizacije koja predstavlja institucionalni oblik putem koga se u Ustavom utvrđenim oblastima društvenog života koje su značajne za očuvanje identiteta nacionalne manjine (kultura, obrazovanje, obaveštavanje i službena upotreba jezika i pisma), ostvaruju kolektivna prava nacionalne manjine (pravo na samoupravu) u tim oblastima, tako što se nacionalnom savetu zakonom poveravaju određena javna ovlašćenja da učestvuje u odlučivanju ili da samostalno odlučuje o pojedinim pitanjima iz ovih oblasti, vodeći pri tome, naravno, računa o prirodi ovlašćenja koje se poverava”. S druge strane, definicijom nacionalnih saveta izvršeno je pravno određenje istih, koji je bio izričit zahtev samih  nacionalnih saveta tokom cele dotadašnje primene Zakona.

 

Na ovom mestu se može postaviti pitanje da li sve nacionalne manjine koje su izabrale svoje nacionalne savete zaista imaju potrebu za manjinskom samoupravom u Zakonom garantovanom obimu, na primer u slučajevima kada se u oblasti obrazovanja nastava ne izvodi na jeziku te nacionalne manjine, niti se jezik sa elementima nacionalne kulture izučava i nije u službenoj upotrebi. Rezultati istraživanja o radu nacionalnih saveta ukazuju na činjenicu da pojedini nacionalni saveti nisu u mogućnosti da vrše određen broj ovlašćenja iz Zakona pri čemu su ti nacionalni saveti i dodatno oslabljeni nedostatkom kadra i kapaciteta koji bi im omogućio da unaprede pojedine aspekte ostvarivanja prava nacionalne manjine. Imajući u vidu da nacionalni saveti koji se nalaze u ovakvoj situaciji, zbog objektivnih okolnosti, ne mogu da vrše sva ovlašćenja propisana Zakonom, čini se da koncept rada i ovlašćenja nacionalnih saveta nije odgovarajući niti je potpuno primenjiv za sve nacionalne savete nacionalnih manjina u Republici Srbiji.

 

Negativne reakcije pojedinih pripadnika nacionalnih manjina je izazvala nova odredba Zakona-član 2a kojom je propisano da se naziv nacionalnog saveta ispisuje na srpskom jeziku i ćiriličkom pismu. Naziv nacionalnog saveta, ako je to predviđeno statutom, može biti i na jeziku i pismu nacionalne manjine. Naziv se upisuje u Registar nacionalnih saveta paralelno sa nazivom na srpskom jeziku i ćiriličkom pismu. U obrazloženju ove dopune se ističe da je, imajući u vidu da Zakon ne sadrži odredbe kojima se regulišu pitanja naziva nacionalnih saveta i službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina u nazivu nacionalnih saveta,predviđeno je dodavanje novogčlana 2a, kojim se propisuje da naziv nacionalnog saveta mora biti na srpskom jeziku i ćiriličkom pismu. Ova nova odredba se svakako može tumačiti i kao namera za osiguranjem veće transparentnosti u radu nacionalnih saveta (kao i odredba člana 8a stav 2 Zakona kojom je propisano da se sve odluke i akti nacionalnog saveta objavljuju … na internet stranici nacionalnog saveta, koja se vodi dvojezično, na srpskom jeziku i na jeziku nacionalne manjine..),  ali i kao smanjenje dostignutog nivoa ljudskih i manjinskih prava garantovanih Ustavom.

 

Izmenama i dopunama člana 5. Zakona pokušano je uređivanje i preciziranje pitanja korišćenja i raspolaganja imovinom nacionalnih saveta. U vezi ovog pitanja ukazujemo na problem u praksi koji se javio zbog činjenice da Zakon  o javnoj svojini ne prepoznaje eksplicitno nacionalne savete kao korisnike javne svojine. Propisima nije definisani oblik svojine nacionalnih saveta, iako je Zakonom o nacionalnim savetima nacionalnih manjina propisano da nacionalni savet može da stiče i otuđuje pokretnu i nepokretnu imovinu, a na osnovu odluke nadležnog organa može da bude i korisnik sredstava u javnoj svojini, u skladu sa zakonom. Neuređenost pitanja oblika svojine nacionalnih saveta nacionalnih manjina proizveo je velike probleme u praksi prilikom podnošenja zahteva za upis svojine od strane nacionalnih saveta u katastar nepokretnosti. Problem je predstavljala činjenica da, prema odredbama pomenutog zakona, nacionalni saveti mogu da stiču pokretnu i nepokretnu imovinu, ali nije uređeno koji oblik imovine mogu da poseduju, niti preciziran način i uslovi sticanja statusa korisnika javne svojine. Po karakteru te imovine, u većini slučajeva reč je o imovini koja faktički deluje prema svima i ima karakter javne svojine (na primer: zgrada ustanove kulture), dok službe za katastar nepokretnosti, u datom pravnom okviru, nisu mogli identifikovati oblik svojine. Stoga, ovo pitanje je bilo potrebno regulisati na odgovarajući način, izmenama ne samo ovog zakona već i drugih propisa kojima je uređena ova oblast.

 

Novim članom 7a propisano je da predsednik nacionalnog saveta i član izvršnog odbora ne može biti član rukovodećih organa političke stranke kao što su predsednik, predsedništvo, izvršni odbor niti može biti izabrano ili postavljeno lice u državnom organu, pokrajinskom organu, odnosno organu jedinice lokalne samouprave koji u okvirima svojih nadležnosti odlučuje o pitanjima koja se tiču rada nacionalnih saveta. Izborom, odnosno postavljenjem iz st. 1. i 2. ovog člana, prestaje mandat predsednika nacionalnog saveta, odnosno članstvo u izvršnom odboru. Ovim izmenama prihvaćene su sugestije Savetodavnog komiteta koji prati primenu Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina da se izmenama Zakona smanji prekomerna politizacija nacionalnih saveta. U vezi ove odredbe ističemo da je moguće i neophodno nacionalnim savetima postaviti zahtev da se prilikom donošenja odluka predvode stručnošću a ne partijskim interesima. Međutim, ovakav zahtev ne treba samo postavljati manjinskim samoupravama već i celom sistemu, donosiocima odluka. Pored napred navedenog, potrebno je voditi računa i o tome da je Ustavom zabranjena diskriminacija, ismeđu ostalog, na osnovu političkih uverenja i članstva u političkim organizacijama. Vrlo je upitno da li je moguće propisati da član nacionalnog saveta ne može biti član rukovodećih organa političke stranke, posebno imajući u vidu određenje nacionalnog saveta od strane Ustavnog suda kao posebnog (nedržavnog) tela – organizacije koja predstavlja institucionalni oblik putem koga se ostvaruju kolektivna prava nacionalne manjine. Najzad, biti član rukovodećeg organa političke organizacije ne znači donošenje odluka koje se ne temelje na stručnosti i obrnuto, ne biti (formalno) član političke stranke ne znači automatski donošenje odluka koje su lišene partijskih interesa. Rešenje ovog problema trebalo bi da se traži u postavljanju zahteva za stručnijim radom nacionalnih saveta i u efikasnijim kontrolnim mehanizmima.

 

Izmenama i dopunama Zakona izvršeno je usklađivanje sa Odlukom Ustavnog suda da nacionalni saveti ne mogu imati nadležnosti, već da se na njih zakonom prenose javna ovlašćenja, tako da je u tekstu Zakona reč „nadležnosti“ zamenjuje se rečima „ovlašćenja“.

 

Opšta ovlašćenja nacionalnih saveta ovim izmenama usklađena su sa stavovima Ustavnog suda. Tako je, umesto prava predlaganja posebnih propisa i privremenih mera u oblastima u kojima se ostvaruje pravo na samoupravu, sada propisano da nacionalni savet ima ovlašćenje da inicira donošenje, odnosno izmene i dopune posebnih propisa i privremenih mera u oblastima u kojima se ostvaruje pravo na samoupravu.

 

U oblasti obrazovanja dodat je nov član kojim su precizirani uslovi za proglašenje ustanove obrazovanja  ustanovom od posebnog značaja za obrazovanje nacionalne manjine. Propisano je da se takvom može proglasiti ustanova obrazovanja i vaspitanja u kojoj se nastava izvodi na jeziku nacionalne manjine, uz ispunjavanje dodatnih uslova koji se odnose na maksimalan broj ustanova koji se mogu proglasiti za ustanove od posebnog značaja. Ovim izmenama su značajno sužena ovlašćenja nacionalnih saveta u postupcima izbora direktora ustanova obrazovanja. Nacionalni savet više nema ovlašćenje da daje prethodnu saglasnost za izbor direktora niti da daje mišljenje u postupku razrešenja direktora i članova organa upravljanja u ustanovama obrazovanja i vaspitanja, već faktički ima samo savetodavnu funkciju-daje mišljenje o kandidatu za direktora ustanove, koje mišljenje nije obavezujuće.

 

U oblasti kulture precizirani su uslovi za proglašenje ustanova kulture za ustanove od posebnog značaja za nacionalnu manjinu. Izmenama i dopunama zakona je propisano da, na predlog nacionalnog saveta, osnivač, izmenom osnivačkog akta može utvrditi da je ustanova kulture od posebnog značaja za nacionalnu manjinu. Imajući u vidu da je pre izmena i dopuna zakona za učešće u upravljanju ustanovama kulture od strane nacionalnih saveta bilo dovoljno da nacionalni savet proglasi ustanovu kulture za ustanovu od posebnog značaja za nacionalnu manjinu, a sada je propisano da osnivač može (dakle, nije imperativ) da utvrdi da je ta ustanova od posebnog značaja za nacionalnu manjinu i to jeste preduslov za učešće u upravljanju ustanovama kulture od strane nacionalnih saveta, može se postaviti pitanje smanjenja dostignutog nivoa manjinskih prava i u ovom primeru.

 

U oblasti obaveštavanja izmene se odnose na usklađivanje rešenja sa stavovima Ustavnog suda, kao i sa odredbama zakona kojima je uređena ova oblast. Tako je, između ostalih, uređeno  pravo predlaganja člana Saveta regulatornog tela za elektronske medije od strane nacionalnih saveta, pri čemu su nacionalni saveti dužni da nadležnoj službi Narodne skupštine podnesu obrazložen predlog za dva kandidata za člana Saveta regulatornog tela za elektronske medije, a do predloga za dva kandidata nacionalnih saveta dolazi se zajedničkim dogovorom nacionalnih saveta.

 

U oblasti službene upotrebe jezika i pisama takođe su izvršena usklađivanja sa stavovima Ustavnog suda, a najznačajnija izmena se odnosi na pružanje stručne pomoći u postupku prevođenja najvažnijih zakona Republike Srbije na jezik nacionalne manjine koji je u službenoj upotrebi, uz ovlašćenje nacionalnog saveta da inicira objavljivanje tih (najvažnijih) zakona na jeziku nacionalne manjine.Stava smo da nije adekvatno određenje “najvažniji zakoni” s jedne strane iz razloga što takav termin odnosno diferencijacija propisanije poznata u pravnom sistemu  Republike Srbije, a s druge jer pruža mogućnosti za diskrecione ocene u praksi što ne doprinosi pravnoj sigurnosti.

 

Dosadašnji članovi 23. i 24. Zakona su prestali da važe Odlukom Ustavnog suda, a uređivali su ništavost pravnih akata, odnosno prenos osnivačkih prava na nacionalne savete. Na ovom mestu treba istaći da su u primeni Zakona u praksi upravo kod prenosa osnivačkih prava ustanova na nacionalne savete pojavljivali najveći problemi. Naime, Zakon iz 2009. godine nije na jedinstven način uredio ovo pitanje-u člаnоvimа 11. i 16. prоpisivао mogućnost prеnоsа оsnivаčkih prаvа ustаnоvа nа nаciоnаlni sаvеt, а u članu 24. istog Zakona kоrišćеn je izrаz „prenosi“ kојi je upućivao nа impеrаtiv. Ustаvni sud je zauzeo stav dа је nеustаvаn prеnоs оsnivаčkih prаvа оbrаzоvnо-vаspitnih ustаnоvа u kојimа sе nаstаvа izvоdi isklјučivо nа јеziku nаciоnаlnе mаnjinе i ustаnоvа kulturе čiја је оsnоvnа dеlаtnоst оčuvаnjе i rаzviјаnjе kulturе nаciоnаlnе mаnjinе iz rаzlоgа štо „nadležni držаvni оrgаni u оdnоsu nа nаciоnаlnе sаvеtе kао imаоcе јаvnih оvlаšćеnjа nе mоgu uticаti, vеć pо аutоmаtizmu mоrајu prihvаtаti njihоvе оdlukе“. Pоrеd nаprеd nаvеdеnоg, prestala je da važi i odredba Zakona kojim je gаrаntоvаnо dа mаtеriјаlni pоlоžај ustаnоvа čiја sе оsnivаčkа prаvа u cеlini ili dеlimičnо prеnоsе nе mоžе biti nеpоvоlјniјi u оdnоsu nа ustаnоvе čiја sе оsnivаčkа prаvа nе prеnоsе nа nаciоnаlni sаvеt.

 

Odredbe Zakona kojima je uređen odnos nacionalnih saveta sa republičkim organima, organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave takođe su usklađeni sa stavovima Ustavnog suda. Izmenama Zakona uvedena je dužnost nacionalnog saveta da organima autonomne pokrajine u čiji delokrug spadaju oblasti u kojima se ostvaruju ovlašćenja predviđena ovim zakonom, najkasnije u roku od deset dana, dostavi tražene podatke, spise i isprave. Saradnja nacionalnog saveta sa međunarodnim i regionalnim organizacijama koje se bave pitanjima prava pripadnika nacionalnih manjina, sa organizacijama i ustanovama u matičnim državama, kao i sa nacionalnim savetima ili sličnim telima nacionalnih manjina u drugim državama mora da se  sprovodi u skladu sa Ustavom i zakonom Republike Srbije i uz poštovanje teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije.

 

Izmenama i dopunama Zakona precizirane su i odredbe Zakona koje se odnose na izbore za nacionalni savet, prestanak mandata člana nacionalnog saveta, vođenje i ažuriranje promena u posebnom biračkom spisku, finansiranje nacionalnog saveta, pravni osnov za vršenje kontrole rada nacionalnih saveta i dopunjene su kaznene odredbe Zakona. Tako je članom 127. Zakona propisano da će se novčanom kaznom od 50.000 do 200.000 dinara kazniti za prekršaj nacionalni savet ako ne postupi po članu 4a stav 1. ovog zakona, ne postupi po članu 6. stav 6. ovog zakona, ako se ne objave sve odluke i akti nacionalnog saveta najkasnije u roku od deset dana od dana stupanja na snagu, odnosno njihovog donošenja, na internet stranici nacionalnog saveta ili na drugi način određen statutom, ako organima autonomne pokrajine u čiji delokrug spadaju oblasti u kojima se ostvaruju ovlašćenja nacionalnih saveta predviđena ovim zakonom najkasnije u roku od deset dana, ne dostave tražene podatke, spise i isprave odnosno ako suprotno odredbama člana 120. stav 2. ovog zakona u roku od osam dana od dana dostavljanja zahteva, ne dostavi ministarstvu koje vrši nadzor nad zakonitošću rada i akata nacionalnih manjina tražene podatke, spise i isprave. Za prekršaj iz stava 1. ovog člana, novčanom kaznom od 5.000 do 50.000 dinara kazniće se za prekršaj i odgovorno lice u nacionalnom savetu.

 

Primeri iz sudske praksa u primeni Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina

 

Izborna komisija, kao organ za sprovođenje izbora, nije nadležna da ocenjuje ispravnost podataka unetih u birački spisak nakon donošenja rešenja o zaključenju biračkog spiska.

 

„Ožalbenim rešenjem stavom prvim dispozitiva odbačen je prigovor podnosioca žalbe koji je izjavljen na proglašenu izbornu listu broj 1 za izbor saveta G…. dok se u stavu drugom dispozitiva istog rešenja Centralna izborna komisija oglasila nenadležnom i naložila da se rešenje sa prigovorom dostavi Ministarstvu za ljudska i manjinska prava Republike Srbije…U blagovremeno podnetoj žalbi dana 11.06.2010. godine u 14,40 časova, neposredno Upravnom sudu, U.g.s. R.of. protiv ožalbenog rešenja Centralne izborne komisije, istaklo je da od svog osnivanja 1996. godine ima egzaktne podatke širom Republike Srbije i bivše SR Jugoslavije o svojim članovima koji su poreklom i pripadnošću grci, odnosno čiji je jedan od predaka grčkog porekla, te da se u S. dvadeset dana pred izbore saveta nacionalnih manjina u biračkom spisku pojavio volšeban broj od 416 birača, za koje podnosilac žalbe do tada nije znao. Ukazuje da je realna slika za S. dvadesetak birača koji su stvarni pripadnici grčke nacionalne manjine, što je podatak koji korespondira sa brojem grka u S. po popisu iz 2002. godine…. Pravilno je odlučila Centralna izborna komisija kada je ožalbenim rešenjem odbacila prigovor, utvrdila da nije nadležna za odlučivanje i odredila da se rešenje sa prigovorom dostavi Ministarstvu za ljudska i manjinska prava Republike Srbije.”

(Presuda Upravnog suda, Už 225/2010 od 18.5.2010. godine)

 

Upravni sud ni Republička izborna komisija nisu nadležni da cene saglasnost Uputstva za sprovođenje neposrednih izbora za članove nacionalnih saveta nacionalnih manjina sa Zakonom o nacionalnim savetima nacionalnih manjina i Zakonom o izboru narodnih poslanika.

 

„Upravni sud u postupku po žalbi ceni zakonitost ožalbenog rešenja. Budući da navode žalbe kojima ukazuje na neregularnost izbora na području opština Z. i B. žalilac nije isticao u prigovoru Republičkoj izbornoj komisiji, zbog čega ovi navodi nisu cenjeni u ožalbenom rešenju, to ne mogu biti ni predmet ocene suda u postupku po žalbi. Takođe, Upravni sud ni Republička izborna komisija nisu nadležni da cene saglasnost Uputstva za sprovođenje neposrednih izbora za članove nacionalnih saveta nacionalnih manjina sa Zakonom o nacionalnim savetima nacionalnih manjina i Zakonom o izboru narodnih poslanika.“

(Presuda Upravnog suda, Už 50/2014 od 31.10.2014. godine)

 

Podaci iz posebnog biračkog spiska nacionalnih manjina uživaju posebnu zaštitu, pa rukovalac tim podacima mora u zbirci podataka o ličnosti da označi svrhu prikupljanja podataka i zakonsku odredbu koja propisuje prava nacionalnih manjina za čije se ostvarivanje mogu koristiti prikupljeni podaci.

 

Po oceni Upravnog suda, tuženi organ je prilikom donošenja osporenog rešenja, na pravilno utvrđeno činjenično stanje, pravilno primenio materijalno pravo i to odredbe Ustava i posebnih zakona na koje se pozvao u razlozima obrazloženja osporenog rešenja, pa je sud ocenio da tužbu treba odbiti kao neosnovanu. Sud je cenio sve navode tužbe, ali nalazi da oni ne mogu dovesti do drugačije ocene zakonitosti osporenog rešenja, imajući u vidu sve materijalne propise na koje se pravilno pozvao tuženi organ, kao i da iz prijave evidencije Zbirke podataka o ličnosti proizlazi da rukovalac podataka u rubrici „Svrha obrade“, nije naveo zakonsku odredbu koja propisuje svrhu za korišćenje podataka iz posebnog biračkog spiska, u smislu člana 49. Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina. U skladu sa navedenom odredbom, podaci iz posebnog biračkog spiska uživaju posebnu zaštitu i za njihovo korišćenje, po nalaženju suda, mora se navesti izričita odredba posebnog zakona ili propisa Republike Srbije, odnosno autonomne pokrajine, koja propisuje svrhu ostvarivanja prava nacionalnih manjina za koju se mogu koristiti navedeni podaci.

(Presuda Upravnog suda, III 3 26 U. 10230/2013 od 30.1.2014. godine)

 

Poseban birački spisak nacionalne manjine se obrazuje ako takav zahtev podrži najmanje 5% punoletnih pripadnika nacionalne manjine prema poslednjem popisu stanovništva, s tim da broj pripadnika nacionalne manjine koji podržavaju obrazovanje posebnog biračkog spiska ne može biti manji od 300.

 

„U odgovoru na tužbu tuženi organ je ostao u svemu pri razlozima iz obrazloženja osporenog rešenja, navodeći da je pitanje reprezentativnosti vezano za brojnost nacionalne manjine. Kada Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina propisuje da ministarstvo obrazuje poseban birački spisak nacionalne manjine na zahtev za obrazovanje posebnog biračkog spiska, koji je podržalo najmanje 5% punoletnih pripadnika nacionalne manjine prema poslednjem popisu stanovništva, s tim da njihov broj ne može da bude manji od 300, znači da se broj građana koji mora da podrži zahtev za obrazovanje posebnog biračkog spiska određuje prema poslednjem popisu stanovništva. Ističe da prema podacima Republičkog zavoda za statistiku o ukupnom broju stanovnika koji su se na popisu stanovništva, domaćinstava i stanova u Republici Srbije 2011. godine izjasnili kao Cincari, ukupan broj Cincara u Republici Srbiji iznosi 243. Predložio je da sud odbije tužbu kao neosnovanu…

 

…Postupajući u izvršenju navedene presude, tuženi organ je doneo osporeno rešenje od 03.03.2015. godine, kojim je odbio zahtev tužioca za obrazovanje posebnog biračkog spiska za cincarsku nacionalnu manjinu. Naime, tužilac je dana 22.09.2014. godine podneo tuženom zahtev za formiranje posebnog biračkog spiska za pripadnike cincarske nacionalne manjine i uz zahtev priložio 329 sudski overenih izjava kojima se podržava zahtev za formiranje posebnog biračkog spiska. Kako podaci o broju punoletnih pripadnika nacionalne manjine prema poslednjem popisu stanovništva predstavljaju prethodno pitanje za odlučivanje o zahtevu za obrazovanje posebnog biračkog spiska, tuženi organ se obratio Republičkom zavodu za statistiku, koji mu je dostavio podatke o tome da broj onih koji su se na Popisu stanovništva, domaćinstava i stanova u Republici Srbiji 2011. godine izjasnili kao Cincari, iznosi 243. Tuženi organ je utvrdio da se radi o malobrojnoj zajednici koja se kao modalitet u klasifikaciji nacionalne pripadnosti prvi put pojavila na popisu 2002. godine, kada se 293 građana države izjasnilo kao Cincari, kao i da se njihov broj na popisu 2011. godine smanjio i iznosi 243. Stoga, prema nalaženju tuženog, ne bi bilo celishodno prihvatiti zahtev za obrazovanje posebnog biračkog spisa za nacionalnu zajednicu čiji je broj prema zvaničnim podacima manji od zakonom propisanog minimuma broja građana koji taj zahtev moraju da podrže.“

(Presuda Upravnog suda, 7Uip 1/2015 od 15.5.2015. godine)

 

Pre donošenja odluke o izboru direktora škole školski odbor je dužan da o kandidatu za izbor direktora pribavi mišljenje nacionalnog saveta nacionalnih manjina ako se obrazovni rad sprovodi i na jeziku nacionalnih manjina.

Iz obrazloženja:

 

„Po oceni Upravnog suda, pravilno je tuženi organ, bez učinjenih povreda pravila postupka doneo rešenje o izboru K. S, diplomiranog psihologa za direktora škole.

Odredbom člana 13. stav 3. Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina („Službeni glasnik RS“, broj 72/09…55/14)., propisano je da u ustanovama predškolskog vaspitanja i obrazovanja, i osnovnog i srednjeg obrazovanja i vaspitanja čiji je osnivač Republika, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave, u kojima se obrazovno-vaspitni rad izvodi i na jeziku nacionalne manjine, ili u kojima se izučava govor, jezik ili kultura nacionalne manjine kao poseban nastavni predmet, nacionalni savet daje mišljenje o kandidatu za direktora ustanove iz stava 1. tačka 1. ovog člana. Kod činjenice da je Nacionalni savet bugarske nacionalne manjine u skladu sa citiranom odredbom doneo odluku broj T1/1-2017 od 16.03.2017. godine, kojim se kandidatu za izbor direktora OŠ „H. B.“ K. S, daje pozitivno mišljenje za izbor, to su neosnovani navodi tužbe kojima se ukazuje na povredu navedenog člana zakona.“

(Presuda Upravnog suda, 2U 8884/2017 od 19.10.2017. godine)

 

Predlozi i preporuke

 

Uz uključivanje predstavnika nacionalnih saveta nacionalnih manjina, državnih organa, nezavisnih kontrolnih tela i predstavnika civilnog društva potrebno je razmotriti sledeća pitanja/nedoumice iz Zakona o nacionalnim savetima nacionalnih manjina:

1. Definicija nacionalnog saveta
2. Da li je koncept rada i ovlašćenja nacionalnih saveta odgovarajući i potpuno primenljiv za sve nacionalne savete nacionalnih manjina
3. Pitanja naziva nacionalnih saveta i službene upotrebe jezika i pisama nacionalnih manjina u nazivu nacionalnih saveta,dvojezično objavljivanje akata na internet stranici nacionalnog saveta
4. Korišćenje i raspolaganje imovinom nacionalnih saveta, oblik imovine nacionalnog saveta, nacionalni savet kao korisnik javne svojine
5. Departizacija nacionalnih saveta
6. Vršenje ovlašćenja nacionalnih saveta nakon izmene Zakona
7. Prenos osnivačkih prava na nacionalne savete i vršenje osnivačkih prava u praksi
8. Odnos nacionalnih saveta sa republičkim organima, organima autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave
9. Iskustva o sprovođenju izbornog procesa
10. Finansiranje rada nacionalnih saveta

 

Na osnovu javne rasprave o napred iznetim pitanjima kao i na osnovu problema i nedoumica iz prakse iz ove analize, potrebno je izraditi zaključke koji će se uputiti nadležnim organima na razmatranje.

 

Tekst je nastao u okviru projekta“Zagovaranje izgradnje zakonodavnog okvira integrativne politike“.