Ovaj rad je rezultat ostvarivanja projekta“Zagovaranje izgradnje zakonodavnog okvira integrativne politike“, koji podržava Fondacija za otvoreno društvo, Srbija.

 

Osnovni cilj projekta i ovog rada je da se doprinese izgradnji ustavnog i zakonodavnog okvira za integrativnu politiku Republike Srbije.

 

Ovim prilogom  se pre svega postavljaju pitanja i nude mogući odgovori s ciljem pokretanja rasprave o potrebama, načinima i sadržaju unapređenja ustavnog okvira manjinske politike u Republici Srbiji.

 

Ovaj prilog se oslanja i na rezultat delovanja Foruma za etničke odnose na unapređenju manjinske politike, a u saradnji sa predstavnicima nacionalnih manjina, državnih i nezavisnih institucija. U tim aktivnosti posebno mesto ima saradnja sa Fondacijom za otvoreno društvo,  u okviru koje su izrađene sledeće analize: “Platforma za Strategiju integracije nacionalnih manjina u Republici Srbiji” (2016) i „Alternativni izveštaj o zaštiti prava nacionalnih manjina u Republici Srbiji (2017. godina) (2018).

 

Prilog se oslanja i na rezultate sadržane u analizi  „Manjinska politika – Podsticanje integracije u Srbiji“. Analiza dometa i preperaka u ostvarivanju Akcionog plana Vlade Republike Srbije o ostvarivanju prava nacionalnih manjina (2017), koju je Forum za etničke odnose ostvario uz podršku Ambasade Republike Bugarske u Republici Srbiji.

 

Da bi se došlo do kvalitetnih rešenja potrebno je podstaći  transparentan proces u izradi ustavnih (a i zakonodavnih) rešenja u oblasti zaštite i unapređenja prava pripadnika nacionalnih manjina. Jedan od najpouzdanijih načina za dostizanje ovog cilja je dijalog između pripadnika nacionalnih manjina, predstavnika nacionalnih manjina i njihovih institucija sa predstavnicima vlasti i struke. Iskustvo dobre prakse u saradnji Foruma za etničke odnose sa predstavnicima Vlade Republike Srbije, predstavnicima nacionalnih saveta i drugih institucija nacionalnih manjina kao i sa predstavnicima nezavisnih institucija, posebno u periodu od 2015. godine, govori u prilog dijaloga. S toga je i ovaj rad namenjen nastavku ove sradanje.

 

OTVORENA PITANJA USTAVNE REFORME U REPUBLICI SRBIJI

 

Na početku treće decenije 21. veka, Srbija je suočena sa brojnim problemima u društvu, u funkcionisanju države, ekonomije i sistema bezbednosti i u odnosima sa svetom. Ovi problemi su posebno zaoštreni najnovijom svetskom krizom. Koren mnogih ovih problema je u neodgovarajućem suočavanju i u neotklanjanju nasleđa devedesetih godina prošlog veka. Srbija još uvek ne uspeva da „konzumira“ istoriju koju je i sama nemilice proizvodila. To u mnogome otežava, ometa i usporava reforme nasleđenog sistema i izgradnju predpostavki za održivi razvoj.

 

Da bi se podstakli razvoj, uspešna integracija društva i izgradnja funkcionalnog državnog aparata potrebno je da se uspostavi institucionalni sistem koji podrazumeva odlučivanje o javnom interesu u stabilnim i funkcionalnim institucijama, a ne, kao u poslednje dve decenije, u uskom krugu pojedinih lobija i interesnih grupa.  Do takvog sistema moguće je doći u dva koraka: prvo, dovršavanjem reforme političkog sistema, koja nije ni započeta, a trebalo bi je započeti uspostavljanjem novim ustavom i drugo, reforma ekonomsko-privrednog sistema primenom kvalitetno novog ekonomsko-socijalnog modela.

 

Na putu ka izgradnji novog politčkog sistema koji će podržati održivi razvoj Srbije, potrebno je da se odgovori i na sledeća otvorena pitanja:

 

Kriza legitimacijskog temelja savremene Srbije i mogućnosti izgradnje otvorene političke zajednice

 

Srbija je de facto multietnička, multikulturalna i multikonfesionalna zajednica u kojoj su unutrašnje, etničke, kulturne, ekonomske i regionalne razlike velike. Decenijama je etnonacionalizam preovlađujuća politička sila u Srbiji. To otežava uspostavljanje optimalnog balansa između etničke lojalnosti u nacionalnoj zajednici i građanske lojalnosti u državi.  Kako je lojalnost dvostrani odnos između građana i države on je umnogome određen i time kako država određuje sebe. Odnosno,  kriza lojalnosti ukazuje na krizu legitimacijskog osnova vlasti. Razrešavanje pitanja legitimacijskog osnova trebalo bi ponuditi u novom ustavu. Pri tome, mora se uvažiti da je na delu duboka kriza identiteta Srbije i da ova kriza uključuje dva međusobno povezana i isprepletana pitanja: prvo, pitanje države, koja je sada ustavno određena kao „država građana“, a izgrađuje se kao nacionalna država Srba, i drugo, pitanje krize „novog“ identiteta srpske nacije, odnosno nastojanje da se nacionalni identitet izgrađuje po meri etnonacionalizma.

 

To ukazuje da je ideja o modernoj, demokratskoj, evropskoj Srbiji  još uvek samo na nivou želja, a da izostaje politička volja da se izgradi i sledi strategija za izgradnju ovakve države.

 

 Nedovršenost izgradnje nacije – države i »partijska država« kao uzrok sve veće nepravde i sve dublje krize

 

Srbija je “nedovršena država”. Uz to, ona se može odrediti i kao svojevrsna „partijska država“. To se vidi iz funkcionisanja državne administracije ali i iz načina donošenja zakona i drugih najvažnijih akata. To se vidi i na primeru usvajanja važećeg Ustava Republike Srbijie, tako zvanog Mitrovdanskog ustava.  Ovaj ustav nije donet na ustavotvornoj skupštini, kako bi se čuo glas svih segmenata društva. On je rezultat međupartijskih nagodbi, “kompromisa” tada vladajućih političkih stranaka (DSS i DS) uz podršku stranaka koje su tada bile zastupljene u Narodnoj skupštini Srbije s predstavnicima Miloševićeve Srbije (SRS i SPS).

 

Ustav iz 2006. godine ima mnogo mana. Najveća mana je to što je reč o oktroisanom ustavu, koji nije proistekao iz narodne volje, te ne može opstajati kao temelj državnog i društvenog života. To čini da ovaj ustav nije potpuno demokratski legitimisan. Odsustvo demokratske legitimacije ne umanjuje ni činjenica da je i ovakav ustav doneo i neke pozitivne rezultate. Na primer, stavljen je van snage Miloševićev ustav; Srbija je, po slovu ustava, postala samostalna i nezavisna država kako nije bila definisana sve od 1918. godine i ispunjen je zahtev iz Studije izvodljivosti koja je insistirala da se promeni ustav, te je napravljen značajan korak u pregovaranju o priključivanju Evropskoj uniji (EU).

 

Ustav nije funkcionalan,a njegov tekst je nekoherentan. To je rezultat „na brzinu“ skrpljenog izraza od različitih stranačkih interesa. Često je prednost davana ideološkim opredeljenima i rejtingu u javnosti pojedinih stranaka, nad ustavnim regulisanjem realno postojećih potreba i interesa. To sprečava ustav da bude u celini primenjen u životu. Najbolji primer za ovo je definisanje statusa Kosova unutar Srbije (Preambula, 2 deo i član 82). Ove odredbe nemaju pokriće ne samo u političkom životu, već i u zakonodavstvu Srbije. Isto važi i za velika obećanja o ljudskim pravima i slobodama, koje su, zakonima i podzakonskim aktima, ograničavana ili nije obezbeđena garancija za njihovo ostvarivanje. Takođe, u delu Ustava koji se odnosi na teritorijalnom uređenju Srbije (članovi 176 – 193) ne spominju se regionalizacija, ni regioni. Ali, vlada Srbije je usvojila, u međustranačkoj nagodbi unutar vladajuće koalicije, uredbu o takozvanim statističkim regionima koji predviđaju postojanje pet regiona plus Kosovo.

 

Zbog ovih, a i mnogih drugih razloga, Ustav Srbije je postao jedan od problema koji otežavaju demokratizaciju Srbije i njen razvoj.

 

Odsustvo strategija demokratske i intgerativne manjinske politike

 

Vizija Srbije kao društva koje uvažava nacionalnu različitost uključuje promovisanje i sprovođenje integrativne manjinske politike. Izgradnja ovakve manjinske politike je od značaja za preživljavanje, demokratizaciju, bezbednost i razvoj Srbije. To pak znači uspostavljanje seta političkih i pravnih dokumenata – standarda; institucija i procedura; političkih delovanja i naročito stvaranje demokratske javnosti koja je osetljiva na potrebu unapređenja i zaštite ljudskih i manjinskih prava. Nova manjinska politika nije samo u rukama političke elite ili vlasti, već se zasniva na konsenzusu političkih učesnika, manjinskih zajednica i sveukupne javnosti.

 

Misija Strategije demokratske i integrativne manjinske politiketrebalo bi da bude:

 

• Izgradnja Srbije kao društva saradnje i tolerancije, u kome se štite posebnosti, a naročito prava nacionalnih manjina;
• Upućivanje manjinske politike ka integraciji i nalaženje načina da se odgovori na izazove etničke segmentacije Srbije, porasta međuetničke distance nepoverenja i naglašenog rizika međuetničkih sukoba unutar Srbije;
• Aktivirati neiskorišćene resurse u korist integracije manjina i maksimirati efekte uspostavljenih primera dobre prakse;
• Razraditi, pratiti i izveštavatio primeni povezanih mera i aktivnosti državnih organa koji imaju politički, pravni i finansijski autoritet u pitanjima integracije manjina;
• Podržati izradu i usvajanje pravnih akata koji se direktno ili indirektno tiču položaja nacionalnih manjina uz potpuno uvažavanje međunarodnih obaveza iz oblasti manjinske politike, kao i dosledno prenošenje i primenjivanje principa međunarodnog prava, uključujući evropske pravne tekovine;
• Aktivirati integrativni potencijal drugih javnih politika, ugraditi manjinsku dimenziju u manjinsku politiku, uključujući učešće pripadnika nacionalnih manjina u odlučivanju o politikama koje se odnose na pitanja koja nisu neposredno povezana sa njihovim manjinskim položajem;
• Proširiti krug aktera iz redova nacionalnih manjina, koji učestvuju i utiču na kreiranje i sprovođenje integrativne manjinske politike;
• Povećati efektivnost institucionalnog okvira putem jačanja odgovornosti i kapaciteta nacionalnih i lokalnih institucija i manjinske autonomije usmerene ka efektivnoj zaštiti manjinskih prava i
• Ojačati odgovornost nosilaca vlasti i samoregulativnih mehanizama; intenziviranje obaveštene participacije građana i jačanje društvene integracije.

 

Osnovni zadatak je da se odrede principi i izazovi u njihovom ostvarivanju u praksi manjinske politike koja se rukovodi vrednostima, pravcima i mehanizmima koji bi bili uključeni u dokumentu: Strategija integracije nacionalnih manjina u Republici Srbiji.

 

Vodeća ideja Strategijeje da se podrže i unaprede sva ona prava i prakse koja su davala pozitivne rezultate i koji predstavljaju korpus dostignutih ljudskih i manjinskih prava,ali i da se unesu odgovarajuće izmene, dopune i novine koje daju odgovore na nove izazove.

 

Ključna pažnja u Strategiji bi trebalo da bude posvećena pravu na manjinsku samoupravu koje se ostvaruje preko institucije nacionalnih saveta nacionalnih manjina (u daljem tekstu: Nacionalni savet); utvrđivanju principa i mehanizama političkog predstavljanja nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini Republike Srbije, uključujući i predstavljanje onih nacionalnih manjina koje to pravo imaju prema bilateralnim sporazumima o obostranoj zaštiti nacionalnih manjina; zastupljenosti nacionalnih manjina u organima izvršne vlasti na svim nivoima; pojašnjavanju i povećanju odgovornosti državnih organa i organa lokalne samouprave da stvaraju uslove i omogućavaju učešće pripadnika nacionalnih manjina u društvenom životu uključujući i donošenje odluka od interesa za nacionalne manjine i za Srbiju u celini.

 

U Srbiji je usvojen normativni sistem zaštite prava nacionalnih manjina u kojem je uređeno ostvarivanje individualnih i kolektivnih prava nacionalnih manjina, a koji je u znatnoj meri usklađen sa evropskim pravnim tekovinama. Zbog toga, alii zbog činjenice da je postojeći sistem manjinske zaštite uspostavljen pre petnaest godina, da je praksa donela mnoge nove izazove i rešenja, potrebno je pristupiti unapređenju postojećeg ustavnog (i zakonodavnog) okvira manjinske politike kako bi ova postala efektivna i integrativna.

 

Postojeće pravno regulisanje položaja nacionalnih manjina i njihovih pripadnika je iz mnogo razloga prevaziđeno, pre svega zbog činjenice da su najvažnija pitanja vezana za položaj tih manjina i njihovih pripadnika, uređena propisima odavno nepostojeće savezne države, odnosno propisima koje je Srbija donela u vreme kada je bila samo jedna članica savezne države. Takođe, odnosna rešenja relevantnih propisa, pa i Zakona o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina (2002) su i u vreme svog donošenja izazivala rasprave, nedoumice i po pitanju njihove sprvodljivosti. Posebno je osporavan iskorak ka konceptu manjinske samouprave i kolektivnih prava.

 

Osnovna ustavna rešenja po Ustavu republike Srbije (2006)

 

Ustav Republike Srbije (proglašen 8.11.2006. godine) već u čl. 1. utvrđuje da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima.

 

Pravima pripadnika nacionalnih manjina posvećen je poseban odeljak, a pitanjima od značaja za položaj ovih kategorija građana bavi se i veliki broj drugih odredbi ustava (čl. 1; čl. 3/2; čl. 5/3; čl. 14; čl. 18; čl. 19; čl. 20; čl. 22; čl. 55/4; čl. 75; čl. 76; čl. 77; čl. 78; čl. 79; čl. 80; čl. 81; čl. 100/2; čl. 105/2/3; čl. 105/3/2; čl. 108/2; čl. 114/4; čl. 166/1; čl. 170; čl. 180/4; čl. 183/3; čl. 190/3; čl. 200/4, 6-7, 9; čl. 201/3-4, čl. 202/1, 3; čl. 203/7). Drugim rečima, nacionalne manjine odnosno manjinska prava pominju se na ovaj ili onaj način u čak 29 od ukupno 206 članova odnosno 14,1% ustavnih članova.

 

Postoji veliki broj ustavnih odredbi kojima se ne utvrđuju konkretna manjinska prava, pa se čak u nekim slučajevima ni nacionalne manjine izričito ne pominju, ali koje su od suštinskog ili bar velikog značaja za zaštitu i pravnih položaj tih kolektiviteta i njihovih pripadnika.

 

Tu spadaju, na primer, odredbe izčlana 10/2: («Jezik i pismo»), koja precizira da se službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje zakonom, na osnovu ustava»; član 18. («Neposredna primena zajemčenih prava»), koji precizira da se ljudska i manjinska prava zajemčena ustavom neposredno primenjuju, da se odredbe o njima tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje;  član 21. («Zabrana diskriminacije»), koji utvrđuje da su pred ustavom svi jednaki, precizira da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije; zabranjuje svaku diskriminaciju, neposrednu ili posrednu, po bilo kom osnovu, a naročito, pored ostalog, po osnovu rase, nacionalne pripadnosti, veroispovesti, jezika; i utvrđuje da se ne smatraju diskriminacijom posebne mere koje Republika Srbija može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti lica ili grupe lica koja su suštinski u nejednakom položaju sa ostalim građanima;član 108/2 («Referendum»), koji utvrđuje da predmet referenduma ne mogu biti, pored ostalog, «zakoni koji se odnose na ljudska i manjinska prava i slobode»;član 183/3 («Nadležnost autonomnih pokrajina»), koji utvrđuje da se autonomne pokrajine staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom; član 190/3 («Nadležnost opštine»), koji utvrđuje da se opština stara o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava, kao i o javnom informisanju u opštini; član 199/2 («Jezik postupka»), koji utvrđuje da neznanje jezika na kome se vodi postupak ne sme biti smetnja za ostvarivanje i zaštitu ljudskih i manjinskih prava; i dr.

 

Prilično je veliki broj ustavnih odredbi kojima se na ustavnom nivou preciziraju konkretna prava nacionalnih manjina i njihovih pripadnika.Pre svega, konkretna prava nacionalnih manjina štiti već opšta formula iz čl. 14. Ustava. Premda ona, opšte uzev, samo govori o pozitivnom odnosu Republike Srbije prema nacionalnim manjinama, odredbe ovog člana jasno kazuju da Srbija pre svega priznaje postojanje nacionalnih manjina na svojoj tertoriji, priznaje pravo tih kolektiviteta na njihov poseban identitet, na potpunu ravnopravnost i na posebnu zaštitu. Konkretno, čl. 14 glasi:«Republika Srbija štiti prava nacionalnih manjina.

 

Država jemči posebnu zaštitu nacionalnim manjinama radi ostvarivanja potpune ravnopravnosti i očuvanja njihovog identiteta.»

 

Posebna manjinska prava mnogo preciznije su definisana u drugim članovima Ustava. Tu naročito spadaju odredbe iz člana 76. («Zabrana diskriminacije nacionalnih manjina»), člana 77. («Ravnopravnost u vođenju javnih poslova»), člana 78. («Zabrana nasilne asimilacije»), člana 79. («Pravo na očuvanje posebnosti»), člana 80. («Pravo na udruživanje i na saradnju sa sunarodnicima»), člana 81. («Razvijanje duha tolerancije»), člana 100/2 (Sastav Narodne skupštine»), i člana 180/4 («Skupština autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave»).

 

Pored ostalog, Ustav precizira(član 75/1) da se pripadnicima nacionalnih manjina, pored prava koja su Ustavom zajemčena svim građanima, jemče i dodatna, individualna ili kolektivna prava, pri čemu se individualna prava ostvaruju pojedinačno, a kolektivna u zajednici sa drugima, u skladu sa Ustavom, zakonom i međunarodnim ugovorima. Putem kolektivnih prava pripadnici nacionalnih manjina, neposredno ili preko svojih predstavnika, učestvuju u odlučivanju ili sami odlučuju o pojedinim pitanjima vezanim za svoju kulturu, obrazovanje, obaveštavanje i službenu upotrebu jezika i pisma, u skladu sa zakonom.

 

Sa stanovišta ove analize, posebno važno je rešenje prema kojem radi ostvarenja prava na samoupravu u kulturi, obrazovanju, obaveštavanju i službenoj upotrebi jezika i pisma, pripadnici nacionalnih manjina mogu izabrati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom (član 75/2-3 Ustava).

 

Dakle, ustav daje neophodan pravni okvir tako što jamči najosnovnija prava nacionalnih manjina i njihovih pripadnika i ostavlja zakonima da preciziraju odgovarajuće uslove i modalitete. U tom smislu od posebnog značaja je odredba iz člana 18. koja utvrđuje:«Ljudska i manjinska prava zajemčena ustavom neposredno se primenjuju.

 

Ustavom se jemče, i kao takva, neposredno se primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima.

 

Poseban problem Ustava Republike Srbije predstavlja sadržinsko preklapanje sa Zakonom o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina koji je usvojen 2003. odnosno tri godine pre donšenja Ustava, koji je pisan i stupio na snagu (2006).I dogodio se u ustavnoj praksi jedinstven slučaj koji je, politički možda isplativ, ali pravno, nelogična situacija: da je jedan zakon diktirao rešenja ustava. Ustav bi trebalo da je taj koji utvrđuje najvažnije principe, s tim da ih odnosni zakon precizira i dalje razrađuje.

 

U ovom slučaju, kada je reč o sadržini rešenja, ustavotvorac je prosto preuzimao neka rešenja iz pomenutog zakona, odnosno prekopiran je najveći broj odredbi Zakona i kao takve unite su u ustav. Međutim, tu su se javila najmanje dva ozbiljna problema: prvo, ovo “kopiranje” nije izvršeno u potpunosti, tako da u jednom delu ima izvesnih razlika između rešenja ustava i zakona, što opet može da ima određene pravne i praktične posledice i, drugo, pitanje je zašto uopšte suštinski iste odredbe treba da se ekstenzivno ponavljaju i u ustavu i u zakonu.

 

PREPORUKE: 

 

Prvi i neophodan korak: Donošenje novog Ustava Republike Srbije

 

Višegodišnji neuspešni pokušaji vlasti Srbije da ustavnim amandmanima unapredi ustav odnosno da u njega unesu „evropske pravne vrednosti“ u oblasti pravosuđa stvorio je ozbiljan trošak i dodatno urušavanje ugleda u sposobnost vršilaca vlasti da obavljaju svoj posao. To je samo  jedan od dokaza da ovaj put nije dobar.

 

Izmene i dopune sadašnjeg ustava bi mogle donekle da poprave stanje, ali ne mogu da otklone osnovnu slabost – nepostojanje demokratske legitimnosti. Otuda je preporučljivo da se izradi novi tekst ustava Srbije, koji bi preuzeo sva dobra rešenja iz postojećeg teksta.

 

U svakom slučaju, ustavne promene su neophodne za dalji razvoj Srbije uključujući i ugrađivanje „evropskih pravnih vrednosti“ ali u skladu sa interesima Srbije, te i njenim ustavno – zakonodavnim sistemom.

 

Novim tekstom ustava trebalo bi da se jasno odredi legitimacijski osnov, odnosno,da se prihvati nacionalno-demokratski legitimacijski osnov, poput onog u važećem ustavu ili građansko-demokratskom osnovu, poput onog u ustavima SAD ili Francuske Pete Republike. Iz prethodno određenog legitimacijskog osnova treba da proizađe izbor optimalnog političkog sistema – parlamentarnog, predsedničkog, polupredsedničkog ili nekog drugog demokratskog modela.

Takođe, da bi se pristupilo ustavnim promenama, neophodno je uspostavljanje većinskog političkog konsenzusa da se usvoji novi ustav i tako omogući dovršavanje ustavno–zakonodavnih reformi. S toga se kao političko pitanje postavlja ono o mogućnosti uspostavljanja takozvanog predustavnog konsenzusa. Nadu, da je to, nasuprot postojećim političkim i stranačkim podelama moguće, budi činjenica da gotovo sve relevantne parlamentarne i druge političke stranke kao i mnoge organizacije građanskog društva zagovaraju izmene postojećeg ustava, a ogromna većina i donošenje novog ustava.

 

Brojni su razlozi za promenu Ustava Republike Srbije, a među ovima svoje mesto imaju i:

 

• Olakšavanje ostvarivanja opredeljenja za članstvo Srbije u EU, pre svega olakšavanjem unutrašnjeg usklađivanja zakonodavstva i njegovom standardizacijom u skladu s interesima Srbije i pravnim tekovinama EU;
• Stvaranje ustavnih i institucionalnih pretpostavki za normalizaciju odnosa Beograda i Prištine, kao i za ostvarivanje interesa Srbije i Srba na Kosovu, i
• Jednak pristup svim garantovanim pravima i njihova efikasna zaštita.

 

Ukoliko novi ustav Srbije podrži regionalno samoorganizovanje građana i organizovanje Srbije kao države regiona, kao pravnu tekovinu EU, integrativna manjinska politika bi morala da se unapredi s obzirom na tu novu okolnost, ali uz garantovanje postojećih prava pripadnika nacionalnih manjina.

 

U tom cilju valjalo bi da se uvaže i sledeća polazišta od značaja za ustavno uređivanje teritorijalne organizacije Srbije:

 

• Regionalizacija je sastavni deo procesa decentralizacije vlasti, svojine i ekonomskog razvoja,
• Regionalizacija omogućava viši stepen učešća građana u vršenju vlasti u stvarima koje su od njihovog neposrednog interesa što stvara pretpostavke za efikasnije i odgovornije vršenje vlasti;
• Srbija je nacionalna država srpskog naroda i multietnička država u kojoj 17% građana pripada manjinskim zajednicama. Unutar Srbije postoje velike regionalne i druge razlike. Zato je obaveza da se uspostavi optimalna ravnoteža između etničke lojalnosti naciji kojoj pripadnik manjine pripada i građanske lojalnosti državi u kojoj živi;
• Primena principa regionalizacije u spletu s garantovanim pravima i slobodama nacionalnih zajednica i njihovih pripadnika vodi do jačanja integrativnih veza nacionalnih manjina u srpskom društvu, a mogao bi da pomogne i očuvanju srpske zajednice na Kosovu;
• Etničke osobenosti i prava nacionalnih manjina su nužni za konstituisanje regiona, ali nisu dovoljni, te ni jedini. Etnička teritorijalizacija, odnosno etnički regioni nisu u skladu sa konceptom država regiona;
• Regionalizacija je deo reformi i demokratizacije Srbije na putu dostizanja evropskih standarda, odnosno priključenja EU.

 

Otvorena pitanja u vezi sa unapređenjem ustavnog okvira manjinske politike

 

Pitanja od značaja za status, identitet i integracije nacionalnih manjina trebalo bi da se regulišu pre svega na državnom nivou i to načelno u novom ustavu, a detaljnija razrada  načela odnosno ustavnih odredbi bi se učinila posebnim (ustavnom ili okvirnom) zakonu  i/ili u više zakona kojima se regulišu pojedina područja ostvarivanja prava nacionalnih manjina ‒ službena upotreba manjinskih jezika, obrazovanje manjina i slično).

 

Neka pitanja je moguće definisati samo na nivou načela, pri čemu nižim nivoima vlasti treba dopustiti da pojedina pitanja regulišu detaljnije u svojim aktima, vodeći računa o svojim specifičnostima.

 

Potrebne su i neposredne promene ustava u oblasti prava nacionalnih manjina. Naime, Ustav Republike Srbije, nacionalne manjine i prava njihovih pripadnika izričito pominje u 29 (od ukupno 206) članova. To ukazuje da se srazmerno veliki broj odredaba bavi ovom problematikom. Taj podatak je istovremeno vrlina i mana sada važećeg ustava. Vrlina, jer se nacionalnim manjinama, pravima njihovih pripadnika i zaštitom bavi u neobično velikom broju članova, što pokazuje da je Republici Srbiji stalo do nacionalnih manjina. Istovremeno to otežava pronalaženje, međusobno povezivanje i usklađeno tumačenje pravnih normi. Takođe, ustav odudara od prakse savremenih ustava Evropske unije, koji oblast ljudskih i manjinskih prava uglavnom prepuštaju okvirnim, odnosno sektorskim zakonima, kao i regionalnim i međunarodnim telima.

 

Ustav bi trebalo osloboditi pristupa da sam, in extenso, utvrđuje sva supstancijalna manjinska prava. Potrebno je da se unapredi postojeće ustavno rešenje. U tom procesu trebalo bi da se obezbedi sadašnji nivo i obim manjinskih prava po principu stečenih prava. Za ovaj princip bi trebalo obezbediti i sudsku zaštitu.

 

Da bi se ostvarilo ovo opredeljenje, najbolje rešenje je da se, prilikom donošenja novog ustava, u njega unesu najosnovnije odredbe, načela, principi i garancije. Već u samom ustavu bilo bi korisno da se manjinska prava opredele kao individualna prava pripadnika nacionalnih (i drugih) manjina, te kao kolektivna prava tih manjinskih zajednica, jer pripadnici manjina svoja prava mogu ostvarivati samo u zajednici s drugim pripadnicima manjinske zajednice. Na ovaj način se pokazuje specifična dualna priroda manjinskih prava. Uz teritorijalni princip zaštite manjina i njihovih pripadnika trebalo bi da se uvede i personalna (vezano na pojedinca, pripadnika manjine) i funkcionalna zaštita (vezano na specifično područje, npr. obrazovanje, informisanje, upotreba i promocija jezika, itd.), koja nije teritorijalno ograničena na mesto/regiju tradicionalnog boravka/života specifične manjine, već postoji, i garantovana je na čitavoj teritoriji države.

 

Zaštitu prava pripadnika nacionalnih manjina bi pak trebalo obezbediti usvajanjem ustavnog zakona. Ovaj zakon se inače donosi u Narodnoj skupštini kvalifikovanom većinom i posebno garantovanim izjašnjavanjem predstavnika nacionalnih manjina u Skupštini, što je jednostavnija i lakša procedura nego ona za promenu samog ustava. Ovo rešenjenije moguće primeniti po sadašnjem Ustavu Republike Srbije jer on ne poznaje takvu mogućnost. Po važećem ustavu, ustavni zakon se može doneti samo za sprovođenje samog ustava. Zato bi trebalo u proces promene ustava uvesti i opciju da se ustavnim zakonom iscrpno regulišu takozvana supstancijalna prava nacionalnih manjina i njihovih pripadnika, a drugim zakonima bi se poverila razrada načina ostvarivanja utvrđenih prava.

 

Dobit po integrativnu manjinsku politiku koju donosi ustavni zakon ogleda se u otežanoj proceduri za promenu, insistiranju na obaveznosti da u skladu sa hijerarhijom pravnih akata svi drugi zakoni u delu manjinskih prava budu u saglasnosti sa njim. Time se obezbeđuje pravna izvesnost i potrebno vreme za uspostavljanje efektivnog celovitog sistema integrativne manjinske politike.

 

Kako pravni sistem Republike Srbije ne poznaje kategoriju ustavnog zakona (sem u vezi sa sprovođenjem samog ustava) trebalo bi ga obogatiti tim institutom. To nije nova ideja, već je nešto što su mnogi, a i Forum za etničke odnose zagovarali još od sredine 90-ih godina prošlog veka, pa sve do danas.

 

Ustavni zakon o pravima nacionalnih manjina i njihovih pripadnika (u daljem tekstu: ustavni zakon) trebalo bi da što detaljnije uredi pravni položaj nacionalnih manjina i njihovih pripadnika. On bi bio u skladu sa osnovnim principima sadržanim u ustavu, a po pravnoj snazi bio bi iznad svih ostalih (običnih“) zakona, čija rešenja bi, sledstveno, morala biti u skladu sa njim. U pravno tehničkom smislu usklađenost drugih propisa sa ustavnim zakonom bilo bi najbolje i najjednostavnije obezbediti tako što bi oni upućivali na rešenja tog zakon (a ne bi ponavljali njegova rešenja);

 

Usvajanje ustavnog zakona nije potrebno samo zato da bi se obezbedilo da on u svakoj prilici ima jaču pravnu snagu od drugih zakona, već i zato da bi se osiguralo da kad se jednom postigne konsenzus oko njegovih rešenja, on ne bi mogao biti menjan po običnoj, već po proceduri po kojoj se menja ustav odnosno po kvalifikovanoj (posebnoj, otežanoj) proceduri. Time bi se ojačala pravna sigurnost i stabilnost u regulisanju ovih odnosa;

 

Regulisanje zaštite manjina putem posebnog ustavnog zakona bi, pre svega, znatno rasteretilo ustavni tekst. On bi, opšte uzev, postao kompaktniji, kraći i pregledniji. Pored toga, izbeglo bi se da se ono što je rečeno u ustavu ponavlja u relevantnom zakonu (Zakonu o zaštiti nacionalnih manjina). Izbegla bi se opasnost pogrešnog tumačenja i pogrešne razrade ustavnih normi u relevantnom zakonu. Najzad, postojao bi jedan sveobuhvatan i neprotivrečen zakonski tekst (ustavni zakon) u kojem bi svi – državni organi i drugi subjekti, ali pre svega sami pripadnici nacionalnih manjina i njihove organizacije, relativno jednostavno mogli da pronađu sva najvažnija rešenja. Ovo tim pre što bi ovaj ustavni zakon mogao, a po nama i trebalo, da obuhvati sva najvažnija pitanja koja se tiču položaja i zaštite nacionalnih manjina i njihovih pripadnika, dakle i više od onoga što uređuje postojeći Zakon o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina. Time bi se obezbedilo da ova materija bude uređena na jednom mestu, na sveobuhvatan i ujedno skladan i neprotivrečen način.Istovremeno, time ni na koji način ne bi bila umanjena ili ugrožena prava pripadnika nacionalnih manjina, niti bi jemčenje odnosno zaštitita tih prava bili spušteni na niži pravni nivo.

 

Ustavni zakon bi još u preambuli trebalo da jasno precizira da se Republika Srbija obavezuje na poštovanje i zaštitu prava nacionalnih manjina u skladu sa najvišim međunarodnim standardima, pri čemu bi trebalo da budu navedeni najvažniji međunarodnopravni instrumenti i drugi dokumenti iz ove oblasti. Uostalom, mnogi od njih su pobrojani u dvostranim ugovorima Srbije sa susednim državama – upravo onima koje su matične države nekih od najbrojnijih manjina u Srbiji. Dakle, to u pravnom poretku Srbije ne bi bila nikakva novina, ali bi predstavljalo još jednu garanciju dosledne zaštite nacionalnih manjina prema najvišim standardima.

 

Dodatno jemčenje prava nacionalnih manjina i njihovih pripadnika davala bi odredba prema kojoj se odredbe pomenutog ustavnog zakona i odredbe posebnih zakona kojima se uređuju prava nacionalnih manjina i njihovih pripadnika moraju tumačiti i primenjivati sa svrhom poštovanja prava ovih manjina i njihovih pripadnika, razvoja razumevanja, solidarnosti i tolerancije između nacionalnih manjina i drugih društvenih grupa. Takođe veliki značaj imala bi odredba o tome da se dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može smanjivati.  Ne samo da su ova rešenja od izuzetne važnost, već ona ne bi predstavljala nikakvu novinu, pošto već postoje u pravnom poretku Srbije.

 

U sadržinskom smislu ustavni zakon bi obuhvatio rešenja koja su sada sadržana u Ustavu Republike Srbije, Zakonu o zaštiti prava i sloboda nacionalnih manjina, Zakonu o nacionalnim savetima nacionalnih manjina, a delimično i u nizu drugih zakona – o zabrani diskriminacije, o javnom informisanju, o kulturi, o službenoj upotrebi jezika i pisama itd.

 

Gde god je to opravdano, trebalo bi ostaviti prostor da se odnosna rešenja donose, a o njihovom izvršenju  da se staraju pokrajinski odnosno lokalni državni organi i manjinske samouprave.

 

Dakle, u samom ustavu utvrđuju se samo najosnovniji principi koji se tiču zaštite prava i sloboda nacionalnih manjina i njihovih pripadnika, a da se sva relevantna pitanja precizno urede ustavnim zakonom. To znači da bi svi drugi zakoni  u pogledu odnosnih rešenja upućivali na ustavni zakon.

 

Tekst je nastao u okviru projekta“Zagovaranje izgradnje zakonodavnog okvira integrativne politike“.